Rekabet iktisat teorisinin merkezinde yer almasına karşın, anlamı işleyişi ve iktisadi büyümeye olan katkısı konusunda akademisyenler, karar alıcılar, bürokratlar ve iş adamları arasında önemli ölçüde görüş farklılıkları bulunmaktadır. Daha da ötesi, Türkiye gibi gelişen ülkelerde rekabet iktisadi bir sorunsaldan ziyade hukuki bir konu olarak ele alınmaktadır. Bunun bir yansıması olarak “rekabet dersleri” üniversitelerin iktisat bölümlerinde ihmal edilirken, hukuk bölümlerinde giderek öne çıkmaktadır. Mikro temelli rekabet ve regülasyon haberleri/analizleri gazetelerde çok az yer alırken, faiz, döviz kuru, enflasyon, istihdam ve dış ticaret gibi makro temelli konulara çarşaf çarşaf yer verilmektedir. Bütün bunların bir sonucu olsa gerek, Rekabet Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ve Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu gibi idarelerin yaptıkları işler de ağırlıklı olarak hukuki bir sorun gibi algılanmaktadır. Bir başka görüşe göre de bu kurumların varlığı ve işleyişi AB’nin ilgili "hukukunun" Türkiye’ye uyarlanmasıdır.
Özelleştirme, Kamu Düzenlemeleri ve Rekabet
Bugünlerde kamu düzenlemeleri ve rekabet arasındaki ilişkiyi Türkiye ekonomisinin son 50 yılı açısından incelemeye çalışıyorum.
İlk izlenimlerimi ve tam üyesi olmaya aday olduğumuz AB'nin bu konulardaki politikalarını paylaşmak istiyorum.
Türkiye de (maalesef) yerleşik serbest (liberal) piyasa ekonomisi anlayışı, devletin her şeyden elini eteğini çekmesi ve özel sektörün daha çok yatırım/ticaret yapması (para kazanması) üzerine kurulu.
İlk izlenimlerimi ve tam üyesi olmaya aday olduğumuz AB'nin bu konulardaki politikalarını paylaşmak istiyorum.
Türkiye de (maalesef) yerleşik serbest (liberal) piyasa ekonomisi anlayışı, devletin her şeyden elini eteğini çekmesi ve özel sektörün daha çok yatırım/ticaret yapması (para kazanması) üzerine kurulu.
YİD Projeleriyle Karayolu Ulaştırması
Zaman gazetesinin haberine göre Türkiye'yi yeni karayolu ağlarıyla donatacak 24 önemli proje Yap-İşlet-Devret (YİD) modeliyle hayata geçirilecek. Bu projelerin toplam uzunluğunun 9 bin 380 kilometreye ulaşması beklenmektedir. Finansmanı YİD ihalesiyle özel sektörden temin edilecek projelerin toplam maliyetinin kamulaştırma bedelleri dahil 83 milyar doları bulması bekleniyor.
Ülkemizde finansmanı özel sektör tarafından temin edilen YİD projeleri sihirli bir yöntem olarak görülmektedir. Sanki bedava finansman gibi. Oysa bu finansmanın bir de geri ödemesi var. Geri ödeyenler de biz tüketiciler/sürücüler olacağız. Tüketicilerin bu projelerin finansmanlarını geri ödeyecek kadar yolları kullan(a)mama ihtimaline karşı da yüklenici firmalara kamu kurumları tarafından asgari kullanım garantisi verilmektedir. “YİD Projelerinin Toplam Değerinin Tespiti: İstanbul-İzmir Otoyolu Örneği” başlıklı günlüğümde asgari kullanım garantilerine göre devletin Gebze-İzmir YİD projesinde yaklaşık 15 milyar ABD dolar tutarında kullanım garantisi verdiğini belirtmiştim.
Şimdi de konuya tüketici açısından bakmak istiyorum. Gebze-İzmir YİD projesi İstanbul-İzmir arasındaki mesafeyi 3,5 saate indirecek. Bu kısmı güzel. Ancak, İstanbul’dan otomobiline binen bir sürücü İzmir’e varıncaya kadar kaç para yol geçiş ücreti ödeyecek? Bence işin sırrı burada. İhaleyi kazanan teklife göre otomobil için geçiş ücreti İzmit Körfez Geçişi Köprüsünde KDV hariç 35 dolar, otoyolda ise KDV hariç kilometre başına 0.050 dolardır. Projenin toplam uzunluğu ise bağlantı yolları hariç 378 kilometredir.
Bu bilgilere göre İstanbul’dan yola çıkan bir sürücü Gebze-Körfez geçiş köprüsünü de kullanarak İzmir’e kadar toplam 53,9 ABD doları (81,8 TL) yol ücreti ödeyecektir. Arabasının özelliğine göre yakıt masrafı da cabası. Oysa seyahatinizi Anadolu Jet ile yaparsanız uçak bileti ücreti sadece 59 TL. Havayolu ulaşımında havaalanlarına transfer ücretleri de var. Ancak bu ücretler her halikârda İstanbul-İzmir arasında otomobilinizin tüketeceği yakıttan çok daha ucuz. Uçakla karşılaştırıldığında, otomobil yolculuğunun bir de zaman maliyeti bulunmakta. Zamana verdiğiniz değere göre bir de bunu ilave edin. “Yol geçiş ücreti (82 TL)+yakıt maliyeti+zaman maliyetinden” oluşan İstanbul-İzmir karayolu ulaşım bedeli, “uçak ücreti (59 TL)+havaalanı transfer ücretlerinden” oluşan havayolu ulaşımından daha pahalı olacak.
Bu durumda rasyonel tüketiciler zorda kalmadıkça İstanbul-İzmir arasında YİD projesi ile yapılan karayolunu değil, daha ucuz ve konforlu olan havayolunu seçecektir. Projenin geri finansmanı için hedeflenen sürücü trafiği gerçekleşmeyince, devlet gerçekleşen ve garanti ettiği trafik arasındaki farkı yüklenici firmaya ödeyecektir. Bu garantilerin finansmanı ise ya yol kullanım ücretlerini artırarak yolu kullananlardan (ücretlerin artması trafiği ayrıca düşürebilecektir) ya da vergi mükelleflerinden karşılanacaktır. Diğer bir deyişle, bu yolu kullanma ihtimali son derece düşük olan diğer bölgelerdeki vergi mükellefleri, kullanmadıkları yolun finansmanının geri ödemesine katkı sağlayacaktır (bölgeler arası çapraz destek).
Bak Şu Rekabetin Ettiklerine
2,5 yaşındaki kızım Gökçe evde bir şeyleri kırıp döktükten sonra oluşan manzara karşısında; yaptığı yaramazlığı itiraf edercesine "bak şu halimize” der.
Elektrik, doğalgaz ve telekomünikasyon gibi rekabete açılan piyasalarımızın performanslarına bakınca ben de “bak şu rekabetin ettiklerine” demeden duramıyorum. Standart iktisat kitapları rekabetin iyi işlediği piyasalarda, fiyatın düşeceğini mal ve hizmet kalitesi ile çeşidinin artacağını söylemektedir.
Rekabete açılan bu piyasalarda ürün çeşitliliğinin arttığını söylemek mümkündür. Cep telefonları, internet bağlantıları, elektrikte tüketicilerin üretici seçebilme imkânları bu piyasalar rekabete açıldıktan sonra gerçekleşti. Ancak, tüketicilerin bu ürünleri ucuz kullanmaları bir türlü mümkün olmadı.
Cuma günü yazmıştım. Rekabete açılan enerji sektöründe fiyatlar, uluslararası standartlardan yüksekte seyretmekte. Rekabetçi Piyasa Ekonomisi başlıklı kitabımda da OECD ülkeleri içerisinde Türkiye’deki sabit ve cep telefonu fiyatlarının ne kadar yüksek olduğunu göstermiştim.
Dünkü Hürriyet gazetesinde de Gila Benmayor rekabete açılan internet piyasalarında fiyatların uluslar arası standartlarda ne kadar yüksek olduğunu, nedenleriyle beraber güzel bir biçimde açıkladı. Yazıda Türkiye’deki internet fiyatlarının Avrupadan 5-6 kat daha pahalı olduğu belirtiliyor. Buna karşılık internet bağlantıları da sık sık kesiliyor. Benmayor sektör yetkililerinden aldığı bilgiye istinaden “rekabet olsun diye yasa var, BTK gibi bir kurum var ama iş uygulamaya gelince aynı yerde sayıyoruz” diyor.
Bak şu halimize.
Elektrik, doğalgaz ve telekomünikasyon gibi rekabete açılan piyasalarımızın performanslarına bakınca ben de “bak şu rekabetin ettiklerine” demeden duramıyorum. Standart iktisat kitapları rekabetin iyi işlediği piyasalarda, fiyatın düşeceğini mal ve hizmet kalitesi ile çeşidinin artacağını söylemektedir.
Rekabete açılan bu piyasalarda ürün çeşitliliğinin arttığını söylemek mümkündür. Cep telefonları, internet bağlantıları, elektrikte tüketicilerin üretici seçebilme imkânları bu piyasalar rekabete açıldıktan sonra gerçekleşti. Ancak, tüketicilerin bu ürünleri ucuz kullanmaları bir türlü mümkün olmadı.
Cuma günü yazmıştım. Rekabete açılan enerji sektöründe fiyatlar, uluslararası standartlardan yüksekte seyretmekte. Rekabetçi Piyasa Ekonomisi başlıklı kitabımda da OECD ülkeleri içerisinde Türkiye’deki sabit ve cep telefonu fiyatlarının ne kadar yüksek olduğunu göstermiştim.
Dünkü Hürriyet gazetesinde de Gila Benmayor rekabete açılan internet piyasalarında fiyatların uluslar arası standartlarda ne kadar yüksek olduğunu, nedenleriyle beraber güzel bir biçimde açıkladı. Yazıda Türkiye’deki internet fiyatlarının Avrupadan 5-6 kat daha pahalı olduğu belirtiliyor. Buna karşılık internet bağlantıları da sık sık kesiliyor. Benmayor sektör yetkililerinden aldığı bilgiye istinaden “rekabet olsun diye yasa var, BTK gibi bir kurum var ama iş uygulamaya gelince aynı yerde sayıyoruz” diyor.
Bak şu halimize.
Enerji Kongresinden Tüketici Olarak Benim Beklentilerim
25-26 Kasım 2010 tarihlerinde Ankara’da Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun (EPDK) kuruluşunun 9. yıl dönümü etkinlikleri kapsamında Enerji Uzmanları Derneği tarafından EPDK’nın destekleri ile "2030 Yılına Doğru Enerji Politikaları & Enerji Düzenlemelerinin Geleceği" kongresi gerçekleştirilecektir.
Kongreye politikacılar, akademisyenler, bürokratlar ve iş aleminden değerli temsilciler katılacak. Kongrede AB müzakerelerinde enerji faslının durumu, enerji politikalarında Türkiye’nin öngörülebilir vizyonu, enerji piyasalarında düzenleyici perspektif ve sektörün düzenleyici kurumdan beklentileri konuşulacak ve tartışılacak.
Bunlar önemli konular ve konuşulmasında tartışılmasında son derece fayda bulunmaktadır. Çünkü enerji arzı ve güvenliği 21’nci yüzyılın sadece iktisadi değil, siyasi gündeminin de ağırlıklı bir konusu olacaktır.
Bunların yanısıra benim tüketici olarak ayrıca bir talebim olacak. Uluslararası Enerji Ajansının verilerini yayımladığı 30 ülke arasında, kurşunsuz benzinin litre fiyatında Türkiye en tepede. Türkiye sanayide kullanılan elektriğin kwh fiyatında 23 ülke arasında sekizinci en yüksek fiyata sahip ve bu fiyat diğer ülkelerdeki ortalamanın üzerinde. Sanayide kullanılan doğal gazın fiyatında ise 21 ülke arasında onüçüncü sırada, diğer ülkelerdeki ortalama fiyatın biraz altında (Uluslararası karşılaştırmalı fiyatlar için aşağıdaki grafiklere bakınız. grafikleri büyütmek için üzerini tıklayınız).
Kongre katılımcılarından benim ricam şudur: ülkemizde ne yapılmalı ki bizlerde diğer ülkelerde yaşayanlar kadar makul fiyatlardan enerji kullanabilelim? Ulaştırma masraflarımızı, ihracatçılarımızın üretim maliyetlerini düşürelim ve dolayısıyla Sanayinin rekabet gücünü artıralım? Uzmanlardan yardım bekliyoruz.
Kongreye politikacılar, akademisyenler, bürokratlar ve iş aleminden değerli temsilciler katılacak. Kongrede AB müzakerelerinde enerji faslının durumu, enerji politikalarında Türkiye’nin öngörülebilir vizyonu, enerji piyasalarında düzenleyici perspektif ve sektörün düzenleyici kurumdan beklentileri konuşulacak ve tartışılacak.
Bunlar önemli konular ve konuşulmasında tartışılmasında son derece fayda bulunmaktadır. Çünkü enerji arzı ve güvenliği 21’nci yüzyılın sadece iktisadi değil, siyasi gündeminin de ağırlıklı bir konusu olacaktır.
Bunların yanısıra benim tüketici olarak ayrıca bir talebim olacak. Uluslararası Enerji Ajansının verilerini yayımladığı 30 ülke arasında, kurşunsuz benzinin litre fiyatında Türkiye en tepede. Türkiye sanayide kullanılan elektriğin kwh fiyatında 23 ülke arasında sekizinci en yüksek fiyata sahip ve bu fiyat diğer ülkelerdeki ortalamanın üzerinde. Sanayide kullanılan doğal gazın fiyatında ise 21 ülke arasında onüçüncü sırada, diğer ülkelerdeki ortalama fiyatın biraz altında (Uluslararası karşılaştırmalı fiyatlar için aşağıdaki grafiklere bakınız. grafikleri büyütmek için üzerini tıklayınız).
Kongre katılımcılarından benim ricam şudur: ülkemizde ne yapılmalı ki bizlerde diğer ülkelerde yaşayanlar kadar makul fiyatlardan enerji kullanabilelim? Ulaştırma masraflarımızı, ihracatçılarımızın üretim maliyetlerini düşürelim ve dolayısıyla Sanayinin rekabet gücünü artıralım? Uzmanlardan yardım bekliyoruz.
YİD Projelerinin Toplam Değerinin Tespiti: İstanbul-İzmir Otoyolu Örneği
Gazetelerde yer aldığı biçimiyle Yap-İşlet-Devret (YİD) modeliyle yaptırılması öngörülen İstanbul-İzmir otoyolunun yapımı için proje sözleşmesi imzalandı ve temeli atıldı. 22 yıl 4 aylık işletme süresi olan proje toplam 6,5 milyar dolar (yaklaşık 11 milyar TL) bedelle/değerle Türkiye'nin en büyük YİD projesi olarak kabul edilmektedir.
Gazetelerde yer alan bu bedel projenin aslında yatırım maliyetinin bedelidir. Proje bedelinden bahsedildiği zaman sadece yatırım maliyeti değil, işletme dönemi masraflarının da göz önünde bulundurulması gerekmektedir. YİD projelerinde işletmeciler, proje süresi içerisinde finansman masrafları dahil yatırım ve işletme dönemi harcamaları artı proje kârlarının tamamını tahsil etmeyi beklemektedir. İşletmecilerin elde ettiği bu gelirler (yatırım dahil) aynı zamanda projenin toplam bedelini/değerini temsil etmektedir (YİD projelerinin ayrıntılı değerlendirmesini "Altyapıda Kamu Özel İşbirliği Yöntemleri" isimli kitabımda bulmak mümkündür).
Bu yazıda YİD projesi ile yaptırılan İstanbul-İzmir Otoyolunun toplam proje değerini hesaplamaya çalışacağım. Hesaplamada 23 Kasım 2010 tarihli Milliyet gazetesinde yer alan bir haberdeki haritayı (haritayı aşağıda görebilirsiniz) ve basında yer alan bilgileri kullanacağım.
Proje dahilinde devlet işletmeci şirkete asgari trafik geçiş garantisi vermektedir. İstanbul-İzmir YİD projesi dört kesime ayrılmakta ve birinci kesimde (Körfez geçiş köprüsü ve Gebze-Orhangazi arası- 43 km) 40 bin, ikinci kesimde (Orhangazi-Bursa arası- 33 km) 35 bin, üçüncü kesimde (Bursa-Balıkesir arası- 125 km) 17 bin ve dördüncü kesimde (Balıkesir-İzmir arası- 176 km) 23 bin günlük otomobil geçişi garantisi verilmektedir. Otomobil için geçiş ücreti İzmit Körfez Geçişi Köprüsünde KDV hariç 35 dolar, otoyolda ise KDV hariç kilometre başına 0.050 dolardır.
Bu bilgiler çerçevesinde 15,3 yıllık sürede projenin toplam gelirini (bedelini/değerini) hesaplamak için şu formülün kullanılması gerekmektedir (basitlik sağlamak amacıyla iskonto oranlarını göz önünde bulundurmuyorum) (bu yazı yazıldığı tarihte basında yer alan bilgilere göre işletme süresi 22 yıl 4 ay idi. Yeni bilgiler eşliğinde bu süreye 7 yıllık yatırım süresinin dahil olduğu ortaya çıktı. bu durumda hesabı 15 yıl üzerinden yeniledim ve projenin toplam gelir garantisini 10,3 milyar $ olarak tespit ettim ve yazıyı da buna göre 13/7/2016 tarihinde güncelledim):
Proje değeri= ücret * toplam kilometre * yıllık otomobil geçişi* işletme süresi
Yıllık otomobil geçişini tam olarak bilmemekle beraber, devletin verdiği trafik geçiş garantisinden asgari otomobil geçiş sayısını ve dolayısıyla asgari proje bedelini/değerini hesaplamak mümkündür. Bu formüle göre hesaplanan asgari proje bedeli (ya da devletin üstlendiği garanti yükümlülüğü) 10,3 milyar ABD dolarıdır. Diğer bir deyişle Türkiye’nin en büyük YİD projesi olarak nitelendirilen İstanbul-İzmir otoyolunun toplam proje değeri, gazetelerde belirtilen proje (aslında yatırım) maliyetinden % 60 kat daha fazladır. .
Gazetelerde yer alan bu bedel projenin aslında yatırım maliyetinin bedelidir. Proje bedelinden bahsedildiği zaman sadece yatırım maliyeti değil, işletme dönemi masraflarının da göz önünde bulundurulması gerekmektedir. YİD projelerinde işletmeciler, proje süresi içerisinde finansman masrafları dahil yatırım ve işletme dönemi harcamaları artı proje kârlarının tamamını tahsil etmeyi beklemektedir. İşletmecilerin elde ettiği bu gelirler (yatırım dahil) aynı zamanda projenin toplam bedelini/değerini temsil etmektedir (YİD projelerinin ayrıntılı değerlendirmesini "Altyapıda Kamu Özel İşbirliği Yöntemleri" isimli kitabımda bulmak mümkündür).
Bu yazıda YİD projesi ile yaptırılan İstanbul-İzmir Otoyolunun toplam proje değerini hesaplamaya çalışacağım. Hesaplamada 23 Kasım 2010 tarihli Milliyet gazetesinde yer alan bir haberdeki haritayı (haritayı aşağıda görebilirsiniz) ve basında yer alan bilgileri kullanacağım.
Proje dahilinde devlet işletmeci şirkete asgari trafik geçiş garantisi vermektedir. İstanbul-İzmir YİD projesi dört kesime ayrılmakta ve birinci kesimde (Körfez geçiş köprüsü ve Gebze-Orhangazi arası- 43 km) 40 bin, ikinci kesimde (Orhangazi-Bursa arası- 33 km) 35 bin, üçüncü kesimde (Bursa-Balıkesir arası- 125 km) 17 bin ve dördüncü kesimde (Balıkesir-İzmir arası- 176 km) 23 bin günlük otomobil geçişi garantisi verilmektedir. Otomobil için geçiş ücreti İzmit Körfez Geçişi Köprüsünde KDV hariç 35 dolar, otoyolda ise KDV hariç kilometre başına 0.050 dolardır.
Bu bilgiler çerçevesinde 15,3 yıllık sürede projenin toplam gelirini (bedelini/değerini) hesaplamak için şu formülün kullanılması gerekmektedir (basitlik sağlamak amacıyla iskonto oranlarını göz önünde bulundurmuyorum) (bu yazı yazıldığı tarihte basında yer alan bilgilere göre işletme süresi 22 yıl 4 ay idi. Yeni bilgiler eşliğinde bu süreye 7 yıllık yatırım süresinin dahil olduğu ortaya çıktı. bu durumda hesabı 15 yıl üzerinden yeniledim ve projenin toplam gelir garantisini 10,3 milyar $ olarak tespit ettim ve yazıyı da buna göre 13/7/2016 tarihinde güncelledim):
Proje değeri= ücret * toplam kilometre * yıllık otomobil geçişi* işletme süresi
Yıllık otomobil geçişini tam olarak bilmemekle beraber, devletin verdiği trafik geçiş garantisinden asgari otomobil geçiş sayısını ve dolayısıyla asgari proje bedelini/değerini hesaplamak mümkündür. Bu formüle göre hesaplanan asgari proje bedeli (ya da devletin üstlendiği garanti yükümlülüğü) 10,3 milyar ABD dolarıdır. Diğer bir deyişle Türkiye’nin en büyük YİD projesi olarak nitelendirilen İstanbul-İzmir otoyolunun toplam proje değeri, gazetelerde belirtilen proje (aslında yatırım) maliyetinden % 60 kat daha fazladır. .
2010-AB İlerleme Raporu: Kamu Alımları
Bir önceki yazıda Türkiye’nin 2010 İlerleme Raporunda AB Komisyonun “Rekabet Faslı” ile ilgili tespitlerini ele almıştım. Bu yazıda ise raporda yer alan “Kamu Alımları” faslı ile ilgili tespitleri değerlendireceğim.
“Kamu Alımları” Türkiye’nin AB’ye katılım müzakerelerinde, kısa vadede açılması beklenen ve açılış kriteri belirlenen fasıllardan birisidir.
Bu fasılda belirlenen açılış kriterleri şunlardır:
Kamu alımlarında politikaların geliştirilmesinde ve uygulamasında koordinasyonu sağlayacak merkezi bir birimin görevlendirilmesi;
AB mevzuatının tam olarak üstlenilmesi, kurumsal kapasitenin geliştirilmesi ve bu alanlarda yapılacakları ayrıntılı biçimde açıklayan “Strateji Belgesinin” oluşturulması;
4734 sayılı Kamu İhale Kanununa çeşitli düzenlemeler ile getirilen istisnaların AB düzenlemeleri paralelinde daraltılmasıdır.
Türkiye kamu alımlarının koordinasyonu konusunda merkezi birim olarak Maliye Bakanlığını görevlendirmiştir. Strateji Belgesini ise taslak olarak hazırlamıştır.
Raporda 4734 sayılı Kanun kapsamında yerli istekliler lehine belirlenen % 15 fiyat avantajının uygulamasının arttığı belirtilmekte ve olumsuz bir gelişme olarak sunulmaktadır. Türkiye yerli istekliler lehine olan bu fiyat avantajını tam üyeliğe kadar uygulama konusunda kararlı olduğunu Komisyona çeşitli vesilelerle ifade etmiş durumdadır.
Bunun yanı sıra Türkiye’nin kamu alımları mevzuatının AB direktiflerinden çeşitli yönlerden farklılıklar içerdiği ileri sürülmektedir. Bu kapsamda:
4734 sayılı Kanundaki istisnaların AB direktiflerine benzer biçimde daraltılması,
İmtiyazlar/kamu özel işbirlikleri sözleşmelerinin satın almasının (ihalesinin) 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılması;
Elektrik, su ve ulaştırma sektörlerindeki özel ve münhasır hak sahibi teşebbüslerin (kamu veya özel fark etmez) alımlarının saydamlık, eşitlik ve rekabet ilkeleri gözetilerek AB direktifleri paralelinde üzenlenmesi beklenmektedir.
Sonuç olarak, Raporda koordinasyon birimi olarak görevlendirilen Maliye Bakanlığının bünyesinde oluşturulan ad hoc komitenin idari kapasitenin geliştirilmesi; hazırlanan Strateji Belgesinin kabul edilmesi ve etkili biçimde uygulanması; kamu alımları mevzuatının kapsamının sektörler ve imtiyazlar/kamu özel işbirliklerini içerecek şekilde genişletilmesi ve istisnaların AB direktiflerine paralel biçimde daraltılması gerektiği belirtilmekte ve bu nedenle de kamu alımları alanlındaki mevzuat uyumunun sınırlı kaldığı ileri sürülmektedir. Bu denli geniş mevzuat uyumunun henüz gerçekleştirilmemiş olması ise kısa vadede kamu alımları faslının açılmasının ne kadar zor olduğunu göstermektedir.
“Kamu Alımları” Türkiye’nin AB’ye katılım müzakerelerinde, kısa vadede açılması beklenen ve açılış kriteri belirlenen fasıllardan birisidir.
Bu fasılda belirlenen açılış kriterleri şunlardır:
Kamu alımlarında politikaların geliştirilmesinde ve uygulamasında koordinasyonu sağlayacak merkezi bir birimin görevlendirilmesi;
AB mevzuatının tam olarak üstlenilmesi, kurumsal kapasitenin geliştirilmesi ve bu alanlarda yapılacakları ayrıntılı biçimde açıklayan “Strateji Belgesinin” oluşturulması;
4734 sayılı Kamu İhale Kanununa çeşitli düzenlemeler ile getirilen istisnaların AB düzenlemeleri paralelinde daraltılmasıdır.
Türkiye kamu alımlarının koordinasyonu konusunda merkezi birim olarak Maliye Bakanlığını görevlendirmiştir. Strateji Belgesini ise taslak olarak hazırlamıştır.
Raporda 4734 sayılı Kanun kapsamında yerli istekliler lehine belirlenen % 15 fiyat avantajının uygulamasının arttığı belirtilmekte ve olumsuz bir gelişme olarak sunulmaktadır. Türkiye yerli istekliler lehine olan bu fiyat avantajını tam üyeliğe kadar uygulama konusunda kararlı olduğunu Komisyona çeşitli vesilelerle ifade etmiş durumdadır.
Bunun yanı sıra Türkiye’nin kamu alımları mevzuatının AB direktiflerinden çeşitli yönlerden farklılıklar içerdiği ileri sürülmektedir. Bu kapsamda:
4734 sayılı Kanundaki istisnaların AB direktiflerine benzer biçimde daraltılması,
İmtiyazlar/kamu özel işbirlikleri sözleşmelerinin satın almasının (ihalesinin) 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılması;
Elektrik, su ve ulaştırma sektörlerindeki özel ve münhasır hak sahibi teşebbüslerin (kamu veya özel fark etmez) alımlarının saydamlık, eşitlik ve rekabet ilkeleri gözetilerek AB direktifleri paralelinde üzenlenmesi beklenmektedir.
Sonuç olarak, Raporda koordinasyon birimi olarak görevlendirilen Maliye Bakanlığının bünyesinde oluşturulan ad hoc komitenin idari kapasitenin geliştirilmesi; hazırlanan Strateji Belgesinin kabul edilmesi ve etkili biçimde uygulanması; kamu alımları mevzuatının kapsamının sektörler ve imtiyazlar/kamu özel işbirliklerini içerecek şekilde genişletilmesi ve istisnaların AB direktiflerine paralel biçimde daraltılması gerektiği belirtilmekte ve bu nedenle de kamu alımları alanlındaki mevzuat uyumunun sınırlı kaldığı ileri sürülmektedir. Bu denli geniş mevzuat uyumunun henüz gerçekleştirilmemiş olması ise kısa vadede kamu alımları faslının açılmasının ne kadar zor olduğunu göstermektedir.
Bankacılık Sektöründe Rekabet Kısıtı Olarak Taşınma Maliyetleri
CNBC-e televizyonunda “Sabah Notları” isimli bir program var. Bu sabah (05/10/2010) programda bankacılık sektörü ele alındı. Programın bir bölümünde moderatör bankacılık sektöründe komisyon ve ücretlerin yüksekliğine ilişkin tüketici şikâyetlerini dile getirdi.
Program konuğu bankacılar cevaben özetle şunları söyledi:
-Avrupa ülkeleri ile karşılaştırıldığında bizdeki komisyon ve ücretlerin çok yüksek olmadığı görülmektedir.
Bankalar bir araya gelseler ve ücretleri düşürseler, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunu ihlal etmiş olacaklardır.
-Bankalar yoğun biçimde rekabet etmektedir. Tüketiciler komisyon ve ücretleri yüksek buluyorlarsa bankasını değiştirebilirler.
-Müşteriler bankaları ile uzun dönemli ilişki kurduklarında daha avantajlı olurlar. Hatta bankalar müşterilerini uzun dönemli portföylerinde tutabilmek için bazı promosyonlar vermektedir.
Bu söylenenler bankacılık sektörü açısından doğru olabilir. Ancak, standart iktisat kitaplarında incelenen rekabet, etkinlik ve tüketici refahı ilişkisi açısından önemli sorunlar içermektedir. Bu nedenle de bu ifadelerin iktisaden düzeltilmesi gerekmektedir.
Öncelikle, uluslararası göstergeler yapılırken, vatandaşların ekonomik güçleri de göz önünde bulundurulmalıdır. 2009 yılı itibariyle, satın alma paritesine göre kişi başına düşen gayri safi yurt içi hasıla (GSYİH) sıralamasında Türkiye 129 ülke içerisinde 67’inci sıradadır. GSYİH Türkiye’de 12,3 bin dolar iken, bankacıların bahsettiği Avrupa ülkelerinden Hollanda, Almanya, Belçika, Fransa ve İngiltere gibi ülkelerde ortalama 35 bin ABD doları civarındadır. Komisyon ve ücret karşılaştırmasında, Avrupa ülkeleri Türkiye’den üç kat fazla ise bir denklikten, daha fazla ise Türkiye’de göreceli olarak bir ucuzluktan bahsedebiliriz. Avrupa’daki ücretler Türkiye’dekilerin üç katından az oluğu ölçüde Türkiye pahalılaşacaktır. Bunun dışında bir karşılaştırma sadece karşılaştırmadır ve iktisaden çok anlamlı da değildir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun 4’üncü maddesine göre Rekabet Kurulu tüketiciye fayda sağlayacak teşebbüsler arasındaki anlaşmalara muafiyet sağlayabilmektedir. Bankacılar rahat olsun, komisyon ve ücretleri artırmak için aralarında anlaşma yapamazlar, ancak düşürmek için yapabilirler ve 4054 sayılı Kanunu da ihlal etmiş olmazlar.
Bankacılık sektöründe müşteriler kolayca banka değiştirebilirler mi? Uzun süreli banka-müşteri ilişkilerinden müşteriler menfaat sağlayabilirler mi? Bu konularda yapılan bilimsel çalışmalar maalesef bankacıları doğrulamamaktadır. Doğrudur, bankacılıkta rekabetin gelişmesi için müşteri hareketliliği ve seçimi son derece önemlidir. Ancak, ticari bankacılıkta rekabet ve regülasyon konularında ilgili literatürü gözden geçiren ve üye ülke deneyimlerini inceleyen OECD çalışmasının da gösterdiği gibi bankacılık sektöründe müşteri hareketliliğinin derecesi son derece düşüktür ve müşteri-banka ilişkisinin süresi de bir hayli uzundur.
Birincisi, bankaların hesap açma ve kapatma işlemleri uzun bürokratik işlemler gerektirmektedir. Ayrıca, çoğu zaman bankalar hesapları kapatırken ilave masraflar talep edebilmektedir. İkincisi, bankalar müşterilerine birden fazla ürün sunmaktadır. Bir bankada hesabını kapatan müşteri hesaba bağlı olarak kredi kartlarını, otomatik ödeme talimatlarını ve hesabına ödeme yapacak kişi ve kurumalardaki bilgilerini de değiştirmek zorundadır. Bunlar da işlem maliyetine neden olmaktadır. Üçüncüsü, krediye erişimde zaten zorluk çeken KOBİ’ler yeni bankalara ticari performanslarını anlatmakta güçlük çekmektedir. Bu nedenle bir banka ile bir kez kredi ilişkisi tesis ettiklerinde, başka bir banka arayışına girmemektedirler. Çünkü her yeni arayışın ekstra bir maliyeti bulunmaktadır (Kredi başvurusunda proje geliştirme, kefalet ve teminat masrafları gibi). Ancak bu durumda da yerleşik bankanın enformasyonel avantajı monopolcü güce neden olmaktadır.
Bankacılık sisteminin doğasında var olan bu işlem maliyetleri müşterilerin taşınmasını zorlaştırmakta, müşterilerin taşınması zorlaştığı ölçüde bankaların monopolcü gücü artmaktadır. Bu nedenle bankalar yeni müşteri kazanmak ve elinde tutmak için yoğun biçimde rekabet etmektedir (bankacının dediği gibi yeni müşterilerine promosyonlar vermektedirler). Ancak, bir müddet sonra taşınması zorlaşan müşterilerine monopolcü fiyatlar uygulamaktadır. Diğer bir deyişle bankalar yeni müşteri kazanımı için (pazar için) rekabet etmekte, müşteriyle bir kez ilişki kurduktan sonra (pazar içinde) monopolcü gücünü kullanmaktadır. OECD raporu üye ülke deneyimlerinden hareketle bankaların yeni müşterilerine başlangıçta mevduat (kredi) faizlerini yüksek (düşük) uyguladıklarını, ancak süre geçtikçe mevduat (kredi) faizlerini düşürdüklerini (artırdıklarını) ileri sürmektedir.
Bankacılık sisteminde rekabetin gerçek anlamda geliştirilmesi için kamu otoritesinin taşınma maliyetlerini düşürmesi ve saydamlığı artırması gerekmektedir. Bu kapsamda düzenleyici kurumlar finansal müşterileri finansal araçlar konusunda daha fazla eğitmeli/aydınlatmalı; banka değişikliklerinde idari işlemler ve işlem maliyetleri en aza indirmeli; cep telefonu numarası taşınması örneğinde olduğu gibi banka hesap numaralarının taşınmasına olanak sağlamalıdır. Bunlar olursa, bankacılıkta gerçek rekabetten bahsetmek de mümkün olacaktır.
Program konuğu bankacılar cevaben özetle şunları söyledi:
-Avrupa ülkeleri ile karşılaştırıldığında bizdeki komisyon ve ücretlerin çok yüksek olmadığı görülmektedir.
Bankalar bir araya gelseler ve ücretleri düşürseler, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunu ihlal etmiş olacaklardır.
-Bankalar yoğun biçimde rekabet etmektedir. Tüketiciler komisyon ve ücretleri yüksek buluyorlarsa bankasını değiştirebilirler.
-Müşteriler bankaları ile uzun dönemli ilişki kurduklarında daha avantajlı olurlar. Hatta bankalar müşterilerini uzun dönemli portföylerinde tutabilmek için bazı promosyonlar vermektedir.
Bu söylenenler bankacılık sektörü açısından doğru olabilir. Ancak, standart iktisat kitaplarında incelenen rekabet, etkinlik ve tüketici refahı ilişkisi açısından önemli sorunlar içermektedir. Bu nedenle de bu ifadelerin iktisaden düzeltilmesi gerekmektedir.
Öncelikle, uluslararası göstergeler yapılırken, vatandaşların ekonomik güçleri de göz önünde bulundurulmalıdır. 2009 yılı itibariyle, satın alma paritesine göre kişi başına düşen gayri safi yurt içi hasıla (GSYİH) sıralamasında Türkiye 129 ülke içerisinde 67’inci sıradadır. GSYİH Türkiye’de 12,3 bin dolar iken, bankacıların bahsettiği Avrupa ülkelerinden Hollanda, Almanya, Belçika, Fransa ve İngiltere gibi ülkelerde ortalama 35 bin ABD doları civarındadır. Komisyon ve ücret karşılaştırmasında, Avrupa ülkeleri Türkiye’den üç kat fazla ise bir denklikten, daha fazla ise Türkiye’de göreceli olarak bir ucuzluktan bahsedebiliriz. Avrupa’daki ücretler Türkiye’dekilerin üç katından az oluğu ölçüde Türkiye pahalılaşacaktır. Bunun dışında bir karşılaştırma sadece karşılaştırmadır ve iktisaden çok anlamlı da değildir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun 4’üncü maddesine göre Rekabet Kurulu tüketiciye fayda sağlayacak teşebbüsler arasındaki anlaşmalara muafiyet sağlayabilmektedir. Bankacılar rahat olsun, komisyon ve ücretleri artırmak için aralarında anlaşma yapamazlar, ancak düşürmek için yapabilirler ve 4054 sayılı Kanunu da ihlal etmiş olmazlar.
Bankacılık sektöründe müşteriler kolayca banka değiştirebilirler mi? Uzun süreli banka-müşteri ilişkilerinden müşteriler menfaat sağlayabilirler mi? Bu konularda yapılan bilimsel çalışmalar maalesef bankacıları doğrulamamaktadır. Doğrudur, bankacılıkta rekabetin gelişmesi için müşteri hareketliliği ve seçimi son derece önemlidir. Ancak, ticari bankacılıkta rekabet ve regülasyon konularında ilgili literatürü gözden geçiren ve üye ülke deneyimlerini inceleyen OECD çalışmasının da gösterdiği gibi bankacılık sektöründe müşteri hareketliliğinin derecesi son derece düşüktür ve müşteri-banka ilişkisinin süresi de bir hayli uzundur.
Birincisi, bankaların hesap açma ve kapatma işlemleri uzun bürokratik işlemler gerektirmektedir. Ayrıca, çoğu zaman bankalar hesapları kapatırken ilave masraflar talep edebilmektedir. İkincisi, bankalar müşterilerine birden fazla ürün sunmaktadır. Bir bankada hesabını kapatan müşteri hesaba bağlı olarak kredi kartlarını, otomatik ödeme talimatlarını ve hesabına ödeme yapacak kişi ve kurumalardaki bilgilerini de değiştirmek zorundadır. Bunlar da işlem maliyetine neden olmaktadır. Üçüncüsü, krediye erişimde zaten zorluk çeken KOBİ’ler yeni bankalara ticari performanslarını anlatmakta güçlük çekmektedir. Bu nedenle bir banka ile bir kez kredi ilişkisi tesis ettiklerinde, başka bir banka arayışına girmemektedirler. Çünkü her yeni arayışın ekstra bir maliyeti bulunmaktadır (Kredi başvurusunda proje geliştirme, kefalet ve teminat masrafları gibi). Ancak bu durumda da yerleşik bankanın enformasyonel avantajı monopolcü güce neden olmaktadır.
Bankacılık sisteminin doğasında var olan bu işlem maliyetleri müşterilerin taşınmasını zorlaştırmakta, müşterilerin taşınması zorlaştığı ölçüde bankaların monopolcü gücü artmaktadır. Bu nedenle bankalar yeni müşteri kazanmak ve elinde tutmak için yoğun biçimde rekabet etmektedir (bankacının dediği gibi yeni müşterilerine promosyonlar vermektedirler). Ancak, bir müddet sonra taşınması zorlaşan müşterilerine monopolcü fiyatlar uygulamaktadır. Diğer bir deyişle bankalar yeni müşteri kazanımı için (pazar için) rekabet etmekte, müşteriyle bir kez ilişki kurduktan sonra (pazar içinde) monopolcü gücünü kullanmaktadır. OECD raporu üye ülke deneyimlerinden hareketle bankaların yeni müşterilerine başlangıçta mevduat (kredi) faizlerini yüksek (düşük) uyguladıklarını, ancak süre geçtikçe mevduat (kredi) faizlerini düşürdüklerini (artırdıklarını) ileri sürmektedir.
Bankacılık sisteminde rekabetin gerçek anlamda geliştirilmesi için kamu otoritesinin taşınma maliyetlerini düşürmesi ve saydamlığı artırması gerekmektedir. Bu kapsamda düzenleyici kurumlar finansal müşterileri finansal araçlar konusunda daha fazla eğitmeli/aydınlatmalı; banka değişikliklerinde idari işlemler ve işlem maliyetleri en aza indirmeli; cep telefonu numarası taşınması örneğinde olduğu gibi banka hesap numaralarının taşınmasına olanak sağlamalıdır. Bunlar olursa, bankacılıkta gerçek rekabetten bahsetmek de mümkün olacaktır.
Dünya Bankası İş Görme Endeksi-2011
Dünya Bankasının 2011 yılı iş görme raporu (Doing Business 2011: Making a Difference for Entrepreneurs) dün yayımlandı. Raporda yerel bir müteşebbisin yasal düzenlemeler çerçevesinde orta ölçekli bir işyeri açma ve işletme kolaylığını ölçmek amacıyla bir endeks geliştirilmektedir. Endeks 183 ülke ekonomisinde özellikle küçük işletmelere uygulanan yasal düzenlemelerdeki değişiklikleri ölçmektedir. Endekste yer alan ve işletmelerin yönetim sürecindeki etkileri ölçümlenen gösterge mevzuat şu alanları kapsamaktadır: işyeri açma, gerekli izinleri alma, mülkiyet hakları, krediye erişim, yatırımcıların korunması, vergileme, dış ticaret, sözleşmelerin icrası ve işyerinin tasfiyesi.
Endekste Singapur birinci sırayı almakta, bu ülkeyi Hong Kong, Yeni Zelanda, Birleşik Krallık ve Birleşik Devletler izlemektedir. Bölgesel olarak bakıldığında iş görmenin en kolay olduğu alan OECD ülkeleridir. Bunu Doğu Avrupa &Merkezi Asya, Doğu Asya&Pasifik, Latin Amerika&Karayipler&Ortadoğu&Kuzey Afrika, Güney Asya, ve Sahra Altı Afrika izlemektedir. Endekste ilerleme sağlayan ülkelerin başlıca özellikleri e-devlet uygulamasının hızlandırılması, kamu görevlilerinin hesap verebilirliklerinin gelişmiş olması ve ekonomideki kaynakların riskleri gözeterek tahsis edilmesidir (örneğin büyük binaların güvenlik ve sağlamlık denetimlerinin yapılması).
Türkiye 183 ülke içerisinde 2010 yılında 650’ıncı iken 2011 yılında 65’inciliğe gerilemiştir. Aslında, bu denli kapsamlı alanları düzenleyen bir endeksteki yıllık değişim çok önemli değildir. İş görmeyi kolaylaştıracak düzenlemeler çoğu ülkenin gündemindedir ve ülkeler yıldan yıla farklı sayıda, kapsamda ve hızda düzenlemeler yapabilmektedir. Bazı alanlarda (örneğin, işyeri açma ve kapatma sürelerinin kısaltılması) düzenlemeler daha kolayken, diğerlerinde (örneğin krediye erişim, sözleşmelerin icrası) daha zordur. Rapor bu hususu gözeterek son beş yılda yaşanan gelişmeleri kümülatif olarak ölçümlemeyi hedefleyen yeni bir endeks geliştirmektedir. Aşağıdaki grafikte bu endeksin bulguları yer almaktadır (Grafiği büyütmek için üzerini tıklayın).
174 ülkeyi kapsayan bu endekse bakıldığında son beş yıl içerisinde Gürcistan, Ruanda, Belarus, Burkina Faso, Suudi Arabistan, Mali, Kırgız Cumhuriyeti, Hırvatistan ve Kazakistanın istikrarlı bir biçimde iş ortamını geliştiren düzenlemeler yaptığı görülmektedir. Türkiye iş ortamının geliştirilmesi konusunda sondan beşinci ülkedir. Türkiye’yi Avustralya, Ürdün, Brezilya ve Papua Yeni Gine izlemektedir.
Raporda incelenen ülkelerin endeks değerleri ile ekonomik performansları arasında doğrudan bir ilişki bulunmamaktadır. Son yıllarda ekonomik performansı daha kötü olan ülkelerin daha hızlı düzenleyici reform yapmalarının bir nedeni de yaşadıkları finansal krizler nedeniyle ekonomilerinin dibe vurmaları ve krizden çıkış için yatırımcı güvenini (iş ortamını) restore etme ihtiyacı içerisinde olmalarıdır.
Değişim sadece yapılan düzenlemelerin hızına ve sayısına değil, ayrıca ülkenin başlangıç seviyesine de bağlıdır. Enkdeks son beş yıl yerine 10 yılı kapsasaydı, 2000-01 krizinden sonra yapılan düzenleyici reformların etkisiyle Türkiye’deki gelişme daha yüksek olabilecekti. Ancak, bu tespit iş ortamının iyileştirilmesi konusunda Türkiye’de yapılacak fazla bir şey kalmadığını göstermemektedir.Türkiye'de iş ortamının iyileştirilmesi için yapılması gereken "düzenleyici reformlar" konusunda, Yatırım Ortamını İyileştirme Koordinasyon Kurulu 2010 yılı eylem planında ayrıntılı açıklamalar bulunmaktadır.
Endekste Singapur birinci sırayı almakta, bu ülkeyi Hong Kong, Yeni Zelanda, Birleşik Krallık ve Birleşik Devletler izlemektedir. Bölgesel olarak bakıldığında iş görmenin en kolay olduğu alan OECD ülkeleridir. Bunu Doğu Avrupa &Merkezi Asya, Doğu Asya&Pasifik, Latin Amerika&Karayipler&Ortadoğu&Kuzey Afrika, Güney Asya, ve Sahra Altı Afrika izlemektedir. Endekste ilerleme sağlayan ülkelerin başlıca özellikleri e-devlet uygulamasının hızlandırılması, kamu görevlilerinin hesap verebilirliklerinin gelişmiş olması ve ekonomideki kaynakların riskleri gözeterek tahsis edilmesidir (örneğin büyük binaların güvenlik ve sağlamlık denetimlerinin yapılması).
Türkiye 183 ülke içerisinde 2010 yılında 650’ıncı iken 2011 yılında 65’inciliğe gerilemiştir. Aslında, bu denli kapsamlı alanları düzenleyen bir endeksteki yıllık değişim çok önemli değildir. İş görmeyi kolaylaştıracak düzenlemeler çoğu ülkenin gündemindedir ve ülkeler yıldan yıla farklı sayıda, kapsamda ve hızda düzenlemeler yapabilmektedir. Bazı alanlarda (örneğin, işyeri açma ve kapatma sürelerinin kısaltılması) düzenlemeler daha kolayken, diğerlerinde (örneğin krediye erişim, sözleşmelerin icrası) daha zordur. Rapor bu hususu gözeterek son beş yılda yaşanan gelişmeleri kümülatif olarak ölçümlemeyi hedefleyen yeni bir endeks geliştirmektedir. Aşağıdaki grafikte bu endeksin bulguları yer almaktadır (Grafiği büyütmek için üzerini tıklayın).
174 ülkeyi kapsayan bu endekse bakıldığında son beş yıl içerisinde Gürcistan, Ruanda, Belarus, Burkina Faso, Suudi Arabistan, Mali, Kırgız Cumhuriyeti, Hırvatistan ve Kazakistanın istikrarlı bir biçimde iş ortamını geliştiren düzenlemeler yaptığı görülmektedir. Türkiye iş ortamının geliştirilmesi konusunda sondan beşinci ülkedir. Türkiye’yi Avustralya, Ürdün, Brezilya ve Papua Yeni Gine izlemektedir.
Raporda incelenen ülkelerin endeks değerleri ile ekonomik performansları arasında doğrudan bir ilişki bulunmamaktadır. Son yıllarda ekonomik performansı daha kötü olan ülkelerin daha hızlı düzenleyici reform yapmalarının bir nedeni de yaşadıkları finansal krizler nedeniyle ekonomilerinin dibe vurmaları ve krizden çıkış için yatırımcı güvenini (iş ortamını) restore etme ihtiyacı içerisinde olmalarıdır.
Değişim sadece yapılan düzenlemelerin hızına ve sayısına değil, ayrıca ülkenin başlangıç seviyesine de bağlıdır. Enkdeks son beş yıl yerine 10 yılı kapsasaydı, 2000-01 krizinden sonra yapılan düzenleyici reformların etkisiyle Türkiye’deki gelişme daha yüksek olabilecekti. Ancak, bu tespit iş ortamının iyileştirilmesi konusunda Türkiye’de yapılacak fazla bir şey kalmadığını göstermemektedir.Türkiye'de iş ortamının iyileştirilmesi için yapılması gereken "düzenleyici reformlar" konusunda, Yatırım Ortamını İyileştirme Koordinasyon Kurulu 2010 yılı eylem planında ayrıntılı açıklamalar bulunmaktadır.
Devlet Desteklerinin Denetimine İlişkin Yasal Düzenleme
Avrupa Birliği (AB) üyeliği sürecinde iktisadi hayatımıza yeni bir kavram ve kurum daha girdi. 23 Ekim 2010 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 6015 Sayılı Devlet Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanun ile Hazine Müsteşarlığı bünyesinde Devlet Desteklerini İzleme ve Denetleme Kurulu (DDİDK) oluşturulmuştur. Kurulun sekreterya işlemlerini 45 kişilik personele sahip olacak Devlet Destekleri Genel Müdürlüğü yapacaktır (Kanunun yayımlanmasından önce ilgili Türkçe iteratürde İngilizcesi "state aid" olan kavramın karşılığında sıklıkla "devlet yardımları" terimi kullanılıyordu. Kanun koyucu bunun yerine "devlet destekleri" kavramını benimsemiştir).
Devlet desteklerinin izlenmesi ve bu amaçla işlevsel bağımsızlığa sahip bir kamu kurumunun oluşturulması konusu rekabet faslının açılış kriterlerinden birisidir. Diğer kriterler uygulamadaki devlet yardımlarının ayrıntılı bir envanterinin çıkartılması; 2001 yılından itibaren çelik sektörüne verilen kapasite artırımı yardımlarının envanteri yapılması; Türkiye ve AB arasındaki mevcut ikili anlaşmalarla bağdaşmayan yardımların uyumu için ayrıntılı bir eylem planının hazırlanmasıdır.
AB Düzenlemeleri
Avrupa Topluluğunun kurucuları iyi işleyen piyasa ekonomilerinin öncelikli unsurlarından birisinin “rekabet” olduğunu kabul etmişlerdir. İyi işleyen piyasalarda rekabetin, üretim ve fiyatların “sosyal refahın” optimal olduğu seviyede dengeye gelmesine yardımcı olacağı beklenmektedir. Vergi indirimleri, teşvikler, ihracat destekleri ve ucuz kredi gibi araçlarla piyasalara yapılan kamu müdahalelerinin rekabeti (dolayısıyla iktisadi etkinliği) ve Avrupa şirketlerinin rekabet güçlerini olumsuz etkileyeceğine inanılmaktadır.
Bu nedenlerle Topluluğun kurucuları devlet yardımlarını prensip olarak yasaklamıştır. Öte yandan, iyi işleyen ve adil bir ekonomi için, piyasaların aksadığı durumlarda kamu müdahaleleri gerekli görülmektedir. Ancak, piyasa aksaklıklarının düzeltilmesi amacıyla sağlanan devlet yardımlarının, piyasalarda rekabeti olumsuz etkilememesi gerekmektedir. Bu çerçevede, üye devletler devlet yardımları programlarını yürürlüğe koymadan önce AB Komisyonunun denetimine sunmaktadır. Komisyon yardımın rekabet üzerindeki ekonomik etkilerini ayrıntılı biçimde analiz etmekte ve AB düzenlemeleri ile uyumlu olmayan yardımların uygulanmasını yasaklamaktadır.
Türkiye Uygulaması
AB üyeliğe kabul edilene kadar, AB Komisyonunun üye devletlerinin sağlayacakları yardımları denetleme işlevini Türkiye’de DDİDK üstlenecektir. Tam üyelikten sonra bu yetki AB Komisyonuna devredilecektir.
6015 sayılı Kanunla esas olarak, rekabeti bozan veya bozma tehdidi oluşturan yardımlar Türkiye ile AB arasındaki antlaşmalara uygun olarak belirlenmekte, hangi hallerde ve hangi şartlarda devlet yardımlarının verilebileceğine ilişkin istisnalar tanımlanmaktadır. Kanun, bireysel tüketiciye verilen sosyal nitelikli destekleri; doğal afetlerin tazmini için verilen destekleri; yaşam standardı düşük ve işsizlik oranı büyük bölgelerin desteklenmesini; Türkiye- AB arasında yapısal uyumu sağlanmayı amaçlayan destekleri; Türkiye-AB arasında ticareti olumsuz etkilemeyecek şekilde belirli ekonomik faaliyetlerin veya bölgelerin geliştirilmesini amaçlayan destekleri; iki tarafın ortak çıkarlarına yardımcı olacak projelere yönelik destekleri; ekonomik krizlerde sağlanan destekleri ve Türkiye-Avrupa Birliği Ortaklık Konseyinin belirleyeceği diğer destekleri “uygun destek” olarak kabul etmektedir. Ayrım yapılmaksızın tüm teşebbüslere uygulanan genel nitelikli ekonomik ve mali tedbirler ise devlet desteği sayılmamaktadır.
DDİDK kendisine başvurulan taslak devlet desteği mevzuatını inceledikten sonra “destek programının” uygun devlet desteği olduğuna; uygun devlet desteği olmadığına; desteği veren tarafından bazı düzenlemeler yapılması halinde uygun devlet desteği haline geleceğine veya devlet desteği olma özelliğini yitireceğine veya şarta bağlı olarak uygulanmasına karar verecektir.
Değerlendirme
AB Komisyonu süpranasyonel bir kurumdur ve üye devletler üzerinden yaptırım gücüne sahiptir. Bu nedenle üye devletlerin mevcut veya potansiyel devlet yardımlarının ekonomik etkilerini inceleyebilmekte ve rekabeti bozacak yardımlara izin vermeyebilmektedir. Komisyon ve üye devletler arasındaki olası uyuşmazlıklar ise Topluluğun süpranasyonel nitelikteki yargılama sürecinde çözümlenmektedir.
Aday ülke olan Türkiye’de ise idarenin bir biriminin vereceği devlet desteklerini, kendisi de idari bir organ olan DDİDK inceleyecektir. Yürütmenin iki organı arasında olası bir uyuşmazlığın önüne geçmek amacıyla Kanunda DDİDK’nın kararlarında bağımsız olduğu ve alınan kararların kesin hüküm içerdiği belirtilmektedir. Böylece DDİDK’ya uygulamacı kurumlar karşısında idarî bağımsızlık, diğer bir deyişle hiyerarşik bir üstünlük sağlanmaktadır. Bunun yanısıra DDİDK’nın devlet desteği uygulama sonuçlarını Avrupa Komisyonuna ve ilgili mercilere bildirmesi öngörülmektedir. Bu tür bir bildirim mekanizması devlet yardımlarının izlenmesi ve denetimi konusunda DDİDK’ya dışsal destek sağlayabilecek ve Türkiye’nin hesap verebilirliğini artıracaktır. Son olarak, DDİDK ve desteği veren kurumlar arasındaki olası uyuşmazlık ise ilk derece mahkemesi olarak Danıştay tarafından öncelikli olarak çözümlenecektir.
Devlet desteklerinin izlenmesi ve bu amaçla işlevsel bağımsızlığa sahip bir kamu kurumunun oluşturulması konusu rekabet faslının açılış kriterlerinden birisidir. Diğer kriterler uygulamadaki devlet yardımlarının ayrıntılı bir envanterinin çıkartılması; 2001 yılından itibaren çelik sektörüne verilen kapasite artırımı yardımlarının envanteri yapılması; Türkiye ve AB arasındaki mevcut ikili anlaşmalarla bağdaşmayan yardımların uyumu için ayrıntılı bir eylem planının hazırlanmasıdır.
AB Düzenlemeleri
Avrupa Topluluğunun kurucuları iyi işleyen piyasa ekonomilerinin öncelikli unsurlarından birisinin “rekabet” olduğunu kabul etmişlerdir. İyi işleyen piyasalarda rekabetin, üretim ve fiyatların “sosyal refahın” optimal olduğu seviyede dengeye gelmesine yardımcı olacağı beklenmektedir. Vergi indirimleri, teşvikler, ihracat destekleri ve ucuz kredi gibi araçlarla piyasalara yapılan kamu müdahalelerinin rekabeti (dolayısıyla iktisadi etkinliği) ve Avrupa şirketlerinin rekabet güçlerini olumsuz etkileyeceğine inanılmaktadır.
Bu nedenlerle Topluluğun kurucuları devlet yardımlarını prensip olarak yasaklamıştır. Öte yandan, iyi işleyen ve adil bir ekonomi için, piyasaların aksadığı durumlarda kamu müdahaleleri gerekli görülmektedir. Ancak, piyasa aksaklıklarının düzeltilmesi amacıyla sağlanan devlet yardımlarının, piyasalarda rekabeti olumsuz etkilememesi gerekmektedir. Bu çerçevede, üye devletler devlet yardımları programlarını yürürlüğe koymadan önce AB Komisyonunun denetimine sunmaktadır. Komisyon yardımın rekabet üzerindeki ekonomik etkilerini ayrıntılı biçimde analiz etmekte ve AB düzenlemeleri ile uyumlu olmayan yardımların uygulanmasını yasaklamaktadır.
Türkiye Uygulaması
AB üyeliğe kabul edilene kadar, AB Komisyonunun üye devletlerinin sağlayacakları yardımları denetleme işlevini Türkiye’de DDİDK üstlenecektir. Tam üyelikten sonra bu yetki AB Komisyonuna devredilecektir.
6015 sayılı Kanunla esas olarak, rekabeti bozan veya bozma tehdidi oluşturan yardımlar Türkiye ile AB arasındaki antlaşmalara uygun olarak belirlenmekte, hangi hallerde ve hangi şartlarda devlet yardımlarının verilebileceğine ilişkin istisnalar tanımlanmaktadır. Kanun, bireysel tüketiciye verilen sosyal nitelikli destekleri; doğal afetlerin tazmini için verilen destekleri; yaşam standardı düşük ve işsizlik oranı büyük bölgelerin desteklenmesini; Türkiye- AB arasında yapısal uyumu sağlanmayı amaçlayan destekleri; Türkiye-AB arasında ticareti olumsuz etkilemeyecek şekilde belirli ekonomik faaliyetlerin veya bölgelerin geliştirilmesini amaçlayan destekleri; iki tarafın ortak çıkarlarına yardımcı olacak projelere yönelik destekleri; ekonomik krizlerde sağlanan destekleri ve Türkiye-Avrupa Birliği Ortaklık Konseyinin belirleyeceği diğer destekleri “uygun destek” olarak kabul etmektedir. Ayrım yapılmaksızın tüm teşebbüslere uygulanan genel nitelikli ekonomik ve mali tedbirler ise devlet desteği sayılmamaktadır.
DDİDK kendisine başvurulan taslak devlet desteği mevzuatını inceledikten sonra “destek programının” uygun devlet desteği olduğuna; uygun devlet desteği olmadığına; desteği veren tarafından bazı düzenlemeler yapılması halinde uygun devlet desteği haline geleceğine veya devlet desteği olma özelliğini yitireceğine veya şarta bağlı olarak uygulanmasına karar verecektir.
Değerlendirme
AB Komisyonu süpranasyonel bir kurumdur ve üye devletler üzerinden yaptırım gücüne sahiptir. Bu nedenle üye devletlerin mevcut veya potansiyel devlet yardımlarının ekonomik etkilerini inceleyebilmekte ve rekabeti bozacak yardımlara izin vermeyebilmektedir. Komisyon ve üye devletler arasındaki olası uyuşmazlıklar ise Topluluğun süpranasyonel nitelikteki yargılama sürecinde çözümlenmektedir.
Aday ülke olan Türkiye’de ise idarenin bir biriminin vereceği devlet desteklerini, kendisi de idari bir organ olan DDİDK inceleyecektir. Yürütmenin iki organı arasında olası bir uyuşmazlığın önüne geçmek amacıyla Kanunda DDİDK’nın kararlarında bağımsız olduğu ve alınan kararların kesin hüküm içerdiği belirtilmektedir. Böylece DDİDK’ya uygulamacı kurumlar karşısında idarî bağımsızlık, diğer bir deyişle hiyerarşik bir üstünlük sağlanmaktadır. Bunun yanısıra DDİDK’nın devlet desteği uygulama sonuçlarını Avrupa Komisyonuna ve ilgili mercilere bildirmesi öngörülmektedir. Bu tür bir bildirim mekanizması devlet yardımlarının izlenmesi ve denetimi konusunda DDİDK’ya dışsal destek sağlayabilecek ve Türkiye’nin hesap verebilirliğini artıracaktır. Son olarak, DDİDK ve desteği veren kurumlar arasındaki olası uyuşmazlık ise ilk derece mahkemesi olarak Danıştay tarafından öncelikli olarak çözümlenecektir.
Rekabet Hukuku Uygulamalarında İktisadi Analizin/Araştırmanın Geliştirilmesi
1.Giriş
Rekabet hukuku uygulamalarında iktisadi analizin önemi dünya genelinde olduğu gibi Türkiye uygulamasında da yoğun biçimde tartışılmaktadır. Bu kapsamda Rekabet Kurumu ve Pamukkale Üniversitesinin işbirliği ile rekabet ekonomisi ve politikası alanındaki teorik ve uygulamalı konuları tartışmak amacıyla Denizli’de üç yıldır Rekabet Ekonomisi ve Politikası Sempozyumu düzenlenmektedir. Bunun yanısıra, Rekabet Hukuku uygulamalarında iktisadi analizin kurumsallaştırılmasında yapılabilecekleri tartışmak amacıyla Rekabet Kurumu, benimde aralarında bulunduğum bir grup iktisatçıyı Aralık/2009’da tam gün süren bir toplantıya davet etti.
Bugüne değin, değişik vesilelerle rekabet hukuku uygulamasında iktisadın önemi ve üstlenebileceği işlevler çeşitli vesilelerle tartışıldı. Son olarak 15-16 Ekim 2010 tarihlerinde Banka ve Ticaret Hukuku Araştırma Enstitüsü ve Rekabet Kurumu işbirliği ile düzenlenen "Rekabet Hukukunda Kurul ile İlgili Yargı Kararları Sempozyumu" konulu sempozyumda hukukçular rekabet soruşturmalarında iktisadi analizin –kurum tarafından- ihmal edildiğini -yüksek sesle- dile getirdiler.
Bu çalışmada Aralık/2009’da Rekabet Kurumunda yapılan toplantıda ve sonrasında değişik vesilelerle dile getirdiğim görüşlerimi açıklamaya çalışacağım. Çalışmada öncelikle rekabet hukukunda iktisadi analizin önemine değineceğim. Daha sonra Rekabet hukuku uygulamalarında iktisadi analizin kurumsallaştırılması için kurum dışı, kurum içi ve rekabet iktisadının içeriğine ilişkin hususları inceleyeceğim.
2.İktisadi Araştırmanın/Analizin Önemi
Uluslararası alanda rekabet kurumlarının vaka analizlerinde daha fazla iktisadi yaklaşımı benimsediği bir dönemde; Rekabet Kurumunun da benzer bir yaklaşımı benimsemesi son derece önemlidir. İktisadi araştırma/analiz düzenlemelerin rasyonelinin, kurul kararlarının kalitesinin ve kurulun hesap verebilirliğinin artmasına katkı sağlayacaktır. İktisat disiplini, oluşturulan/geliştirilen politikaların felsefesinin, kuralların gerekçelerinin ve inceleme/soruşturmalarda güncel gelişmelerin (gizli anlaşma, danışıklı teklif, kartellerin kolaylaştırılması, yıkıcı fiyatlandırma vb.) özünün daha iyi anlaşılmasına yardımcı olmaktadır.
3.İktisadi Araştırmayı/Analizi Etkileyen Faktörler
Türk Rekabet Kanunu uygulamasında iktisadi araştırmayı/analizi etkileyen faktörleri (i) dışsal, (ii) kurumsal ve (iii) içeriksel olarak üç başlık altında toplamak mümkündür.
3.1.Dışsal Faktörler Danıştay: Rekabet Kurumunun kararlarının kanuni denetimini yapan yüksek yargı organı Danıştay’ın idari kapasitesi, (maalesef) kararların içeriğini iktisadi açından değerlendirmeye yeterli değildir. Topluluk –ATAD- uygulamasında olduğu gibi, Türk yüksek yargısının –Danıştayın- Rekabet Kurumunu kararlarında daha fazla/doğru iktisadi analiz kullanmaya özendirmesi/yönlendirmesi kolay görülmemektedir. Çünkü, Danıştayın kararlarını denetlediği düzenleyici kurumların bizatihi kendilerinin idari kapasitelerinin tartışıldığı bir ortamda, Onüçüncü dairedeki sınırlı sayıdaki hakimden bu denli geniş bir yelpazede hukuk&ekonomi perspektifinden inceleme/denetim yapmasını beklemek gerçekçi değildir ve bu hakimlere en azından haksızlıktır.
Diğer kamu kurumları: Rekabet Kurumu asli görevini yaparken bağımsızdır. Hiçbir organ, makam, merci ve kişi Kurumun nihaî kararını etkilemek amacıyla emir ve talimat verememektedir. Bağımsızlığının yanısıra kurum mali özerliğe sahiptir. İdari ve mali açıdan özgür olan Kurumun çalışmalarına diğer kamu kurumlarının müdahale etmesi söz konusu değildir. Ancak, Kurum çalışmalarında ihtiyaç duyduğu iktisadi araştırmalar, veriler ve sektörel incelemeler konularında ilgili kamu kuruluşları ile yakın işbirlikleri tesis etmelidir. İdari ve mali özgürlüğünü yalnızlaşma aracı olarak görmemelidir.
Üniversiteler: Türkiye’de üniversiteler bünyesinde yeterince sanayi iktisadı programı bulunmamaktadır. Bu nedenle Kurum uzmanlarının yanısıra, akademisyenler, araştırmacılar ve diğer kamu kurumlarının çalışanları arasında da yeterince sanayi iktisadı çalışanı bulunmamaktadır. Bu da Kurul kararlarının iktisadi açıdan –yeterince- eleştirilmesi/değerlendirilmesi ve Kurulun da bu eleştiriler çerçevesinde daha fazla/doğru iktisadi analize yönlendirilmesi zor görünmektedir.
Medya ve Sivil Toplum Kuruluşları: Benzer insan kaynakları yetersizliği medya ve sivil toplum kuruluşları açısından da geçerlidir.
3.2.Kurumsal Faktörler
Rekabet Kurulu: Dışsal faktörlerin rekabet hukuku uygulamalarında daha fazla/doğru iktisadi analizi tetiklememesi/desteklememesi durumunda; rekabet hukukunun en önemli öznesi Rekabet Kurulu bu işlevi üstlenmeli ve kurum bünyesinde gerekli kapasitenin inşa edilmesine/geliştirilmesine ön ayak olmalıdır.
Kütüphane: Bu kapsamda, Kurum kütüphanesi geliştirilmeli, Kütüphaneye giren dergiler ve kitaplar uygulamalı -rekabet- iktisadındaki güncel gelişmeleri takip etmeye imkan sağlayacak kadar zenginleştirilmelidir.
İktisadi Araştırmalar Müdürlüğü (İAM): İAM’de tercihen meslekten (lisans, master ve doktora yapmış) iktisatçı sayısı önemli derecede artırılmalıdır. Bu uzmanların eğitimlerine sürekli ve düzenli biçimde yatırım yapılmalıdır. Bu uzmanlar uluslararası hakemli dergilerde makale yayımlamaya özendirilmelidir. Hakemlik sürecinde gelecek hakem yorumları çalışmaların kalitelerini artıracak ve yazarların ufuklarını açacaktır. İAM esas olarak sektör araştırmalarından, mevzuat değişikliklerinin olası iktisadi etkilerinin değerlendirilmesinden ve rekabet kanunu uygulamalarının/kurul kararlarının refah etkilerinin ex post takibinden/değerlendirmesinden sorumlu olmalıdır. İstisnai durumlarda, iktisadi duyarlılığı yüksek karmaşık soruşturmalarda yapılacak iktisadi analizlere katkı sağlamalıdır.
İdari Kadro: İAM uzmanlarının yanısıra kurumun diğer uzmanları ve yöneticilerinin rekabet iktisadı konusundaki bilgi birikimleri geliştirilmeli ve sürekli güncellenmelidir.
Rekabet (Soruşturma) Uzmanları: Soruşturma raportörleri bünyesinde mutlaka meslekten bir iktisatçıya yer verilmelidir. Ancak, soruşturmanın iktisadi yönü sadece meslekten iktisatçıya bırakılmamalı, soruşturma ekibinde yer alan diğer uzmanlarda ekip içerisinde tartışmanın kalitesini artıracak kadar iktisadi birikime sahip olmalıdır. Diğer bir deyişle rekabet uzmanları rekabet hukukuna ve iktisadına makul seviyede hakim olmalıdır.
Kurum İçi Toplantılar: Soruşturmalarda iktisadi analizin kalitesini artırmak adına –gizliliğe dikkat etmek kaydıyla- raportörler örnek olayların içeriğini, kurum içerisinde sadece teknik personelin katılacağı periyodik olarak düzenlenecek toplantılarda (örneğin Çarşamba toplantıları) meslektaşlarıyla paylaşabilirler. Bu toplantılardaki meslektaş yorumları vakaların iktisadi yapılarının değerlendirilmesine ve uygulanacak daha iyi iktisadi tekniklerin geliştirilmesine katkı sağlayabilecektir.
Rapor Okuma Komisyonu (ROK): Raportörlerin raporları idari sürecin sonunda ve kurul gündemine girmeden hemen önce bağımsız bir ROK tarafından son bir defa daha okunmalıdır. ROK üyeleri (3 veya 5 kişi) kıdemli uzmanlar arasından atanmalıdır. Bu uzmanların idari pozisyonları kararlarına saygı duyulmasını gerektirecek kadar güçlendirilmelidir. ROK taslak raporları incelerken; geçmiş kararlarla tutarlılığı, iktisat teorisindeki gelişmeleri ve uluslararası uygulamaları göz önünde bulundurmalıdır. ROK görüşleri raportörler açısından bağlayıcı olmamalıdır. ROK ve raportörler arasındaki görüş ayrılıkları yazılı olarak kurula sunulmalı ve nihai kararı Kurul vermelidir.
3.3.İçeriksel Faktörler
İktisadın Dikenleri-Veri ve Yöntem Rekabeti: Şekli incelemelerle karşılaştırıldığında, uygulamalı sanayi iktisadı rekabet hukuku uygulamalarına önemli girdiler sağlamaktadır. Ancak, uygulamada yeterince özen gösterilmediği durumlarda, iktisadi analizler son derece tartışmalı kararların alınmasına da neden olabilmektedir. Örneğin, Avrupa Topluluğunda ATAD daha fazla şekli incelemenin benimsendiği 82. madde uygulamasında Komisyonun kararlarının daha fazlasını (% 98’ini) onaylarken, daha çok iktisadi yaklaşımın benimsendiği 81. madde ve birleşme davalarında kararların çok daha azını (sırasıyla % 75’ini ve % 58’ini) onaylamıştır.
Yetersiz Veri: Vaka incelemesinde iktisadi yaklaşımın en büyük zafiyeti veri yetersizliğidir. Düzenlenen sektörlerde (örneğin bankacılık, enerji ve telekomünikasyon) firma düzeyinde veri bulmak kolayken, diğerlerinde (örneğin imalat sanayi) daha zordur. Bu durumda verisi bulunan sektörlerde kantitatif, bulunmayan sektörlerde kalitatif analizler yapılacaktır. Bu da veri yetersizliği/asimetrisi nedeniyle rekabet hukuku uygulamalarında sektörlerarası farklılıklara/eşitsizliklere neden olabilecektir.
Tartışmalı Varsayımlar: Ekonometrik teknikler, karmaşık vakaların basitleştirilmesi amacıyla önemli varsayımlar gerektirmektedir. Tekniklerin ve tekniklerde kullanılan varsayımların seçimi rekabet bozucu (geliştirici) davranışların ve olumsuz (olumlu) etkilerinin farklı ölçümlenmesine yol açabilecektir. Örneğin, Microsoft davasında önemli sanayi iktisatçılarının bir kısmı şirketin davranışının “rekabet bozucu” olduğunu ileri sürerken, önemli bir diğer kısmı da “rekabet geliştirici” olduğunu ileri sürmüştür.
Rekabet Hukukunun Gayriihtiyari Olarak Etkisiz Uygulanması: Karmaşık vakalardaki tekniklerin tartışılırlıkları ve veri yetersizlikleri nedeniyle; literatürde “daha çok/kolay iktisadi yaklaşımı benimseyen ve dolayısıyla ispat yükünü daha çok üstlenen kurumların eleştirilerden çekinmeleri (örneğin, yüksek yargının iptal kararı ve/veya kamuoyu eleştirisi) nedeniyle rekabet bozucu davranışlarla mücadelede daha isteksiz/ürkek olduklarını ve dolayısıyla istemeden de olsa rekabet kanunlarının etkili uygulanmasından kaçındıklarını” ileri süren çalışmalar bulunmaktadır.
Geçmişe/Geleceğe Yönelik İktisadi Analizlerin Farkı: Gizli anlaşma, hakim durumun kötüye kullanılması, danışıklı teklif ve yıkıcı fiyatlandırma gibi geçmişe yönelik rekabet bozucu davalarda veri kullanımı daha sağlıklı sonuç üretebilmektedir. Çünkü, bu veriler gerçektir ve verilerin gerçekleştirildiği piyasa yapısını belirlemek daha kolaydır. Oysa, birleşme ve devralmalar gibi geleceğe yönelik davalarda, ampirik modeller piyasa yapıları ve firma davranışlarını tahmin etmeye çalışmaktadır. Tahminler eleştirilere/spekülatif saldırılara ve hatalara her zaman açıktır.
4.Genel Değerlendirme
Sonuç olarak, Rekabet Kurulu dahil bütün paydaşların iktisadi analize ihtiyaç duyduğu varsayımı altında, rekabet soruşturmalarında iktisadı analizin kullanımında şu hususlara dikkat edilmelidir.
i. Daha Çok Kalitatif Analiz: Veri kullanımını ile projeksiyon yapmak yerine, vakaların yapılarının öncelikle kalitatif olarak değerlendirilmesi ve vakaların hüküm sürdüğü iktisadi koşulların bu çerçevede belirlenmesi tartışmaları azaltacak ve öngörülebilirliği artıracaktır.
ii. Bir Çıpaya Bağlı Uzun Süreli Perspektif: Kalitatif değerlendirmelerde; sadece kısa süreli fiyat-miktar gelişmeleri değil, mümkün olduğunca yenilik, dinamik etkinlik ve ekonomik özgürlük gibi uzun dönemli fiyat dışı unsurlar da göz önünde bulundurulmalıdır. Bu çerçevede kurul kararlarında göz önünde bulundurulması amacıyla çıpa(lar)/ölçüt(ler) geliştirmelidir. Örneğin AB Komisyonu kendi misyonunu “rekabet kısıtı yaracak davranışların sınırlandırılması” ve “etkinliğin artırılması” suretiyle “tüketici refahının” ve “Avrupa ekonomisinin rekabet gücünün” artırılması şeklinde belirlemiştir. Benzer biçimde Dokuzuncu Plan Rekabet Hukuku ve Politikası Özel İhtisas Komisyonunda “rekabet hukuku ve politikasının amacının temel olarak iktisadi etkinliğin korunması yoluyla tüketici refahının artırılması olduğu ve iktisadi etkinliğin değişik boyutlarının olay bazında Rekabet Kurulu’nca değerlendirilmesi gerektiği” belirtilmektedir.
iii. İspat Yükü: İktisadi analizlerde ispat yükü mümkün olduğunca ilgili taraflara kaydırılmalı ve bu tür durumlarda kurul pasif yargıç rolünü üstlenmelidir. (Örneğin, 4054 sayılı Kanunun Muafiyet başlıklı 5. maddesi).
iv. Geniş Anlamda Rekabet İktisadı: Kararlarda sadece “sanayi iktisadının” dar anlamdaki kurallarından değil, rekabet iktisadının kurumsal, davranışsal ve deneysel iktisat gibi diğer alt başlıklarından da istifade edilmelidir. Öte yandan, Kurul kararlarında iktisat teorisine katkı sağlamak değil, iktisat teorisinden istifade etmek hedeflenmeli; tartışma ve yorumlar bu sınırı zorlamamalıdır.
Rekabet hukuku uygulamalarında iktisadi analizin önemi dünya genelinde olduğu gibi Türkiye uygulamasında da yoğun biçimde tartışılmaktadır. Bu kapsamda Rekabet Kurumu ve Pamukkale Üniversitesinin işbirliği ile rekabet ekonomisi ve politikası alanındaki teorik ve uygulamalı konuları tartışmak amacıyla Denizli’de üç yıldır Rekabet Ekonomisi ve Politikası Sempozyumu düzenlenmektedir. Bunun yanısıra, Rekabet Hukuku uygulamalarında iktisadi analizin kurumsallaştırılmasında yapılabilecekleri tartışmak amacıyla Rekabet Kurumu, benimde aralarında bulunduğum bir grup iktisatçıyı Aralık/2009’da tam gün süren bir toplantıya davet etti.
Bugüne değin, değişik vesilelerle rekabet hukuku uygulamasında iktisadın önemi ve üstlenebileceği işlevler çeşitli vesilelerle tartışıldı. Son olarak 15-16 Ekim 2010 tarihlerinde Banka ve Ticaret Hukuku Araştırma Enstitüsü ve Rekabet Kurumu işbirliği ile düzenlenen "Rekabet Hukukunda Kurul ile İlgili Yargı Kararları Sempozyumu" konulu sempozyumda hukukçular rekabet soruşturmalarında iktisadi analizin –kurum tarafından- ihmal edildiğini -yüksek sesle- dile getirdiler.
Bu çalışmada Aralık/2009’da Rekabet Kurumunda yapılan toplantıda ve sonrasında değişik vesilelerle dile getirdiğim görüşlerimi açıklamaya çalışacağım. Çalışmada öncelikle rekabet hukukunda iktisadi analizin önemine değineceğim. Daha sonra Rekabet hukuku uygulamalarında iktisadi analizin kurumsallaştırılması için kurum dışı, kurum içi ve rekabet iktisadının içeriğine ilişkin hususları inceleyeceğim.
2.İktisadi Araştırmanın/Analizin Önemi
Uluslararası alanda rekabet kurumlarının vaka analizlerinde daha fazla iktisadi yaklaşımı benimsediği bir dönemde; Rekabet Kurumunun da benzer bir yaklaşımı benimsemesi son derece önemlidir. İktisadi araştırma/analiz düzenlemelerin rasyonelinin, kurul kararlarının kalitesinin ve kurulun hesap verebilirliğinin artmasına katkı sağlayacaktır. İktisat disiplini, oluşturulan/geliştirilen politikaların felsefesinin, kuralların gerekçelerinin ve inceleme/soruşturmalarda güncel gelişmelerin (gizli anlaşma, danışıklı teklif, kartellerin kolaylaştırılması, yıkıcı fiyatlandırma vb.) özünün daha iyi anlaşılmasına yardımcı olmaktadır.
3.İktisadi Araştırmayı/Analizi Etkileyen Faktörler
Türk Rekabet Kanunu uygulamasında iktisadi araştırmayı/analizi etkileyen faktörleri (i) dışsal, (ii) kurumsal ve (iii) içeriksel olarak üç başlık altında toplamak mümkündür.
3.1.Dışsal Faktörler Danıştay: Rekabet Kurumunun kararlarının kanuni denetimini yapan yüksek yargı organı Danıştay’ın idari kapasitesi, (maalesef) kararların içeriğini iktisadi açından değerlendirmeye yeterli değildir. Topluluk –ATAD- uygulamasında olduğu gibi, Türk yüksek yargısının –Danıştayın- Rekabet Kurumunu kararlarında daha fazla/doğru iktisadi analiz kullanmaya özendirmesi/yönlendirmesi kolay görülmemektedir. Çünkü, Danıştayın kararlarını denetlediği düzenleyici kurumların bizatihi kendilerinin idari kapasitelerinin tartışıldığı bir ortamda, Onüçüncü dairedeki sınırlı sayıdaki hakimden bu denli geniş bir yelpazede hukuk&ekonomi perspektifinden inceleme/denetim yapmasını beklemek gerçekçi değildir ve bu hakimlere en azından haksızlıktır.
Diğer kamu kurumları: Rekabet Kurumu asli görevini yaparken bağımsızdır. Hiçbir organ, makam, merci ve kişi Kurumun nihaî kararını etkilemek amacıyla emir ve talimat verememektedir. Bağımsızlığının yanısıra kurum mali özerliğe sahiptir. İdari ve mali açıdan özgür olan Kurumun çalışmalarına diğer kamu kurumlarının müdahale etmesi söz konusu değildir. Ancak, Kurum çalışmalarında ihtiyaç duyduğu iktisadi araştırmalar, veriler ve sektörel incelemeler konularında ilgili kamu kuruluşları ile yakın işbirlikleri tesis etmelidir. İdari ve mali özgürlüğünü yalnızlaşma aracı olarak görmemelidir.
Üniversiteler: Türkiye’de üniversiteler bünyesinde yeterince sanayi iktisadı programı bulunmamaktadır. Bu nedenle Kurum uzmanlarının yanısıra, akademisyenler, araştırmacılar ve diğer kamu kurumlarının çalışanları arasında da yeterince sanayi iktisadı çalışanı bulunmamaktadır. Bu da Kurul kararlarının iktisadi açıdan –yeterince- eleştirilmesi/değerlendirilmesi ve Kurulun da bu eleştiriler çerçevesinde daha fazla/doğru iktisadi analize yönlendirilmesi zor görünmektedir.
Medya ve Sivil Toplum Kuruluşları: Benzer insan kaynakları yetersizliği medya ve sivil toplum kuruluşları açısından da geçerlidir.
3.2.Kurumsal Faktörler
Rekabet Kurulu: Dışsal faktörlerin rekabet hukuku uygulamalarında daha fazla/doğru iktisadi analizi tetiklememesi/desteklememesi durumunda; rekabet hukukunun en önemli öznesi Rekabet Kurulu bu işlevi üstlenmeli ve kurum bünyesinde gerekli kapasitenin inşa edilmesine/geliştirilmesine ön ayak olmalıdır.
Kütüphane: Bu kapsamda, Kurum kütüphanesi geliştirilmeli, Kütüphaneye giren dergiler ve kitaplar uygulamalı -rekabet- iktisadındaki güncel gelişmeleri takip etmeye imkan sağlayacak kadar zenginleştirilmelidir.
İktisadi Araştırmalar Müdürlüğü (İAM): İAM’de tercihen meslekten (lisans, master ve doktora yapmış) iktisatçı sayısı önemli derecede artırılmalıdır. Bu uzmanların eğitimlerine sürekli ve düzenli biçimde yatırım yapılmalıdır. Bu uzmanlar uluslararası hakemli dergilerde makale yayımlamaya özendirilmelidir. Hakemlik sürecinde gelecek hakem yorumları çalışmaların kalitelerini artıracak ve yazarların ufuklarını açacaktır. İAM esas olarak sektör araştırmalarından, mevzuat değişikliklerinin olası iktisadi etkilerinin değerlendirilmesinden ve rekabet kanunu uygulamalarının/kurul kararlarının refah etkilerinin ex post takibinden/değerlendirmesinden sorumlu olmalıdır. İstisnai durumlarda, iktisadi duyarlılığı yüksek karmaşık soruşturmalarda yapılacak iktisadi analizlere katkı sağlamalıdır.
İdari Kadro: İAM uzmanlarının yanısıra kurumun diğer uzmanları ve yöneticilerinin rekabet iktisadı konusundaki bilgi birikimleri geliştirilmeli ve sürekli güncellenmelidir.
Rekabet (Soruşturma) Uzmanları: Soruşturma raportörleri bünyesinde mutlaka meslekten bir iktisatçıya yer verilmelidir. Ancak, soruşturmanın iktisadi yönü sadece meslekten iktisatçıya bırakılmamalı, soruşturma ekibinde yer alan diğer uzmanlarda ekip içerisinde tartışmanın kalitesini artıracak kadar iktisadi birikime sahip olmalıdır. Diğer bir deyişle rekabet uzmanları rekabet hukukuna ve iktisadına makul seviyede hakim olmalıdır.
Kurum İçi Toplantılar: Soruşturmalarda iktisadi analizin kalitesini artırmak adına –gizliliğe dikkat etmek kaydıyla- raportörler örnek olayların içeriğini, kurum içerisinde sadece teknik personelin katılacağı periyodik olarak düzenlenecek toplantılarda (örneğin Çarşamba toplantıları) meslektaşlarıyla paylaşabilirler. Bu toplantılardaki meslektaş yorumları vakaların iktisadi yapılarının değerlendirilmesine ve uygulanacak daha iyi iktisadi tekniklerin geliştirilmesine katkı sağlayabilecektir.
Rapor Okuma Komisyonu (ROK): Raportörlerin raporları idari sürecin sonunda ve kurul gündemine girmeden hemen önce bağımsız bir ROK tarafından son bir defa daha okunmalıdır. ROK üyeleri (3 veya 5 kişi) kıdemli uzmanlar arasından atanmalıdır. Bu uzmanların idari pozisyonları kararlarına saygı duyulmasını gerektirecek kadar güçlendirilmelidir. ROK taslak raporları incelerken; geçmiş kararlarla tutarlılığı, iktisat teorisindeki gelişmeleri ve uluslararası uygulamaları göz önünde bulundurmalıdır. ROK görüşleri raportörler açısından bağlayıcı olmamalıdır. ROK ve raportörler arasındaki görüş ayrılıkları yazılı olarak kurula sunulmalı ve nihai kararı Kurul vermelidir.
3.3.İçeriksel Faktörler
İktisadın Dikenleri-Veri ve Yöntem Rekabeti: Şekli incelemelerle karşılaştırıldığında, uygulamalı sanayi iktisadı rekabet hukuku uygulamalarına önemli girdiler sağlamaktadır. Ancak, uygulamada yeterince özen gösterilmediği durumlarda, iktisadi analizler son derece tartışmalı kararların alınmasına da neden olabilmektedir. Örneğin, Avrupa Topluluğunda ATAD daha fazla şekli incelemenin benimsendiği 82. madde uygulamasında Komisyonun kararlarının daha fazlasını (% 98’ini) onaylarken, daha çok iktisadi yaklaşımın benimsendiği 81. madde ve birleşme davalarında kararların çok daha azını (sırasıyla % 75’ini ve % 58’ini) onaylamıştır.
Yetersiz Veri: Vaka incelemesinde iktisadi yaklaşımın en büyük zafiyeti veri yetersizliğidir. Düzenlenen sektörlerde (örneğin bankacılık, enerji ve telekomünikasyon) firma düzeyinde veri bulmak kolayken, diğerlerinde (örneğin imalat sanayi) daha zordur. Bu durumda verisi bulunan sektörlerde kantitatif, bulunmayan sektörlerde kalitatif analizler yapılacaktır. Bu da veri yetersizliği/asimetrisi nedeniyle rekabet hukuku uygulamalarında sektörlerarası farklılıklara/eşitsizliklere neden olabilecektir.
Tartışmalı Varsayımlar: Ekonometrik teknikler, karmaşık vakaların basitleştirilmesi amacıyla önemli varsayımlar gerektirmektedir. Tekniklerin ve tekniklerde kullanılan varsayımların seçimi rekabet bozucu (geliştirici) davranışların ve olumsuz (olumlu) etkilerinin farklı ölçümlenmesine yol açabilecektir. Örneğin, Microsoft davasında önemli sanayi iktisatçılarının bir kısmı şirketin davranışının “rekabet bozucu” olduğunu ileri sürerken, önemli bir diğer kısmı da “rekabet geliştirici” olduğunu ileri sürmüştür.
Rekabet Hukukunun Gayriihtiyari Olarak Etkisiz Uygulanması: Karmaşık vakalardaki tekniklerin tartışılırlıkları ve veri yetersizlikleri nedeniyle; literatürde “daha çok/kolay iktisadi yaklaşımı benimseyen ve dolayısıyla ispat yükünü daha çok üstlenen kurumların eleştirilerden çekinmeleri (örneğin, yüksek yargının iptal kararı ve/veya kamuoyu eleştirisi) nedeniyle rekabet bozucu davranışlarla mücadelede daha isteksiz/ürkek olduklarını ve dolayısıyla istemeden de olsa rekabet kanunlarının etkili uygulanmasından kaçındıklarını” ileri süren çalışmalar bulunmaktadır.
Geçmişe/Geleceğe Yönelik İktisadi Analizlerin Farkı: Gizli anlaşma, hakim durumun kötüye kullanılması, danışıklı teklif ve yıkıcı fiyatlandırma gibi geçmişe yönelik rekabet bozucu davalarda veri kullanımı daha sağlıklı sonuç üretebilmektedir. Çünkü, bu veriler gerçektir ve verilerin gerçekleştirildiği piyasa yapısını belirlemek daha kolaydır. Oysa, birleşme ve devralmalar gibi geleceğe yönelik davalarda, ampirik modeller piyasa yapıları ve firma davranışlarını tahmin etmeye çalışmaktadır. Tahminler eleştirilere/spekülatif saldırılara ve hatalara her zaman açıktır.
4.Genel Değerlendirme
Sonuç olarak, Rekabet Kurulu dahil bütün paydaşların iktisadi analize ihtiyaç duyduğu varsayımı altında, rekabet soruşturmalarında iktisadı analizin kullanımında şu hususlara dikkat edilmelidir.
i. Daha Çok Kalitatif Analiz: Veri kullanımını ile projeksiyon yapmak yerine, vakaların yapılarının öncelikle kalitatif olarak değerlendirilmesi ve vakaların hüküm sürdüğü iktisadi koşulların bu çerçevede belirlenmesi tartışmaları azaltacak ve öngörülebilirliği artıracaktır.
ii. Bir Çıpaya Bağlı Uzun Süreli Perspektif: Kalitatif değerlendirmelerde; sadece kısa süreli fiyat-miktar gelişmeleri değil, mümkün olduğunca yenilik, dinamik etkinlik ve ekonomik özgürlük gibi uzun dönemli fiyat dışı unsurlar da göz önünde bulundurulmalıdır. Bu çerçevede kurul kararlarında göz önünde bulundurulması amacıyla çıpa(lar)/ölçüt(ler) geliştirmelidir. Örneğin AB Komisyonu kendi misyonunu “rekabet kısıtı yaracak davranışların sınırlandırılması” ve “etkinliğin artırılması” suretiyle “tüketici refahının” ve “Avrupa ekonomisinin rekabet gücünün” artırılması şeklinde belirlemiştir. Benzer biçimde Dokuzuncu Plan Rekabet Hukuku ve Politikası Özel İhtisas Komisyonunda “rekabet hukuku ve politikasının amacının temel olarak iktisadi etkinliğin korunması yoluyla tüketici refahının artırılması olduğu ve iktisadi etkinliğin değişik boyutlarının olay bazında Rekabet Kurulu’nca değerlendirilmesi gerektiği” belirtilmektedir.
iii. İspat Yükü: İktisadi analizlerde ispat yükü mümkün olduğunca ilgili taraflara kaydırılmalı ve bu tür durumlarda kurul pasif yargıç rolünü üstlenmelidir. (Örneğin, 4054 sayılı Kanunun Muafiyet başlıklı 5. maddesi).
iv. Geniş Anlamda Rekabet İktisadı: Kararlarda sadece “sanayi iktisadının” dar anlamdaki kurallarından değil, rekabet iktisadının kurumsal, davranışsal ve deneysel iktisat gibi diğer alt başlıklarından da istifade edilmelidir. Öte yandan, Kurul kararlarında iktisat teorisine katkı sağlamak değil, iktisat teorisinden istifade etmek hedeflenmeli; tartışma ve yorumlar bu sınırı zorlamamalıdır.
Kaydol:
Kayıtlar (Atom)