Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) sözleşmelerinden kaynaklanan yükümlülüklerin raporlanması

Maliye Bakanı Naci Ağbal'ın "KÖİ projelerinde Hazine’ce verilen garantilerden kaynaklanan ödeme tutarlarını, 2018 yılı bütçe tasarısında gösterecekleri" haberini Çiğdem Toker'in yazısından öğrendim. Ağbal'ın bütçe konuşmasına istinaden;  Uğur Gürses kamu özel işbirliği projeleri olarak adlandırılan otoyol ve köprüler ile şehir hastaneleri için taahhüt edilen ödemeler için; 2018 bütçesine toplam 6,2 milyar TL ödenek konulacağını yazdı.

Bu yazıda, mali saydamlık ve hesap verebilirlik açısından, KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan taahhütlerin kamu mali tablolarında nasıl gösterilmesi gerektiğini ve nasıl tam olarak gösterilmediğini açıklayacağım.

Hazine garantileri
Öncelikle hatırlatalım, Bakanın konuşmasında geçen ve kamuoyunda da sıklıkla ve yanlış olarak kullanılan "Hazine garantisi" terimi,  ilgili mevzuatta geliştirilen teknik bir mekanizmayı nitelendirmektedir. 4749 sayılı  Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'a göre Hazine Müsteşarlığı Yap-işlet-devret, yap-işlet ve işletme hakkı devri ve benzeri finansman modelleri kapsamında ilgili kanun hükümlerine dayanan ve bunlarla sınırlı olmak üzere "Hazine yatırım garantisi" verebilmektedir (md. 3). Bu çerçevede, kamu kurumlarının KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan ödeme taahhütlerini yerine getir(e)memesi durumunda, Müsteşarlık bu borçları müteselsil kefil olarak üstlenmektedir. Hazine yatırım garantisi 90’lı yıllarda esas olarak YİD modeli ile gerçekleştirilen elektrik santrali projeleri ve Yuvacık Barajı kapsamında verildi. Müsteşarlık son yıllarda gerçekleştirilen KÖİ sözleşmelerine Hazine Yatırım Garantisi sağlamıyor. Bunun yerine borç üstlenim taahhüdünde bulunuyor.

Avrasya Tüneli, Gebze-Orhangazi-İzmir (İzmit Körfez Geçişi ve Bağlantı Yolları Dahil) Otoyolu ve Kuzey Marmara Otoyolu Odayeri- Paşaköy (3. Boğaz Köprüsü Dahil) sözleşmeleri kapsamında yüklenici firmaların üstlendiği proje finansmanı kredileri için, Müsteşarlık 8,7 ABD doları tutarında borç üstlenim taahhüdünde bulundu. Müsteşarlık kendisinin üstlenmediği borçları ve garantileri, düzenli yayımladığı ve uzmanların öncelikle dikkate aldığı Kamu Borç Yönetimi Raporlarında göstermiyor. Dolayısıyla, ilgili uzmanlar diğer kamu kurumlarının KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan yükümlülüklerini devlet borçları ve garantileri içerisinde göremiyor.

Devlet bilançosu ve bütçesi

İster doğrudan (şehir hastaneleri kullanım ve hizmet bedeli ödemeleri), ister koşullu (ulaştırma projelerinde verilen asgari, trafik/yolcu -daha doğrusu gelir- garantileri) olsun, kamu kurumlarının bütün yükümlülüklerinin akım (devletin gelir tablosu olan genel bütçe) ve stok (devlet bilançosu) şeklinde raporlanması gerekmektedir. (Bu konuda ayrıntılı bir değerlendirme için  "Kamu-Özel İşbirliklerinin Devlet Muhasebe Sistemindeki Yeri ve Önemi" başlıklı akademik çalışmama bakabilirsiniz).

KÖİ yükümlülüklerinden kaynaklanan ödemeler için 2018 yılı bütçesinde ödenek ayrılması yasal bir zorunluluktur. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na (5018 sayılı Kanun) göre; "Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir" (md.13/n). Diğer bir deyişle ödeneksiz harcama yapılamaz. Şehir hastaneleri 2017 yılından itibaren faaliyete alındığından ve yine ulaştırma yatırımlarında koşullu yükümlülükler de 2017 yılından itibaren ortaya çıktığından; 2018 yılı bütçesine 6,2 milyar TL tutarında ödenek konulması gereği ortaya çıktı. (Yeni şehir hastaneleri faaliyete alındıkça, gelecek yıllar bütçelerinde bu ödenek kat ve kat artacaktır). Bu işleme yine de "yetmez ama evet" diyelim.

5018 sayılı Kanunun kamu mali yönetimine getirmiş olduğu önemli yeniliklerden birisi de tahsil esaslı muhasebe sisteminden tahakkuk esaslı sisteme geçilmesidir. Tahsil esaslı sistemde  gelirler ve giderler gerçekleştiği dönemde raporlanmaktadır. Tahakkuk esaslı sistemde ise varlıklar ve yükümlülükler sözleşmeler imzalandığı tarihte gösterilmektedir.* KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan taahhütler için, 2018 yılı bütçesine konulan 6,2 milyar TL'lik ödenek, tahsil esaslı muhasebenin gerektirdiği bir işlemdir.

Bunun yanı sıra Maliye Bakanlığı'nın 2015 yılında bizatihi kendisinin yayımladığı KÖİ işlemlerinin muhasebeleştirilmesine ilişkin Tebliğe göre KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan bütün hak ve yükümlülüklerin stok değişken olarak raporlanması gerekmektedir. Mali saydamlık adına; kendi tebliğinin düzenlemelerine uygun olarak, Bakanlığın KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan yükümlülüklerin tamamını kamuoyuna duyurmasını beklemek biz vergi mükelleflerinin temel hakkı olmalı.  

*5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanun
Muhasebe sistemi
Madde 49- (Değişik: 22/12/2005-5436/5 md.)
Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.