Maliye Bakanı Naci Ağbal'ın "KÖİ projelerinde Hazine’ce verilen garantilerden kaynaklanan ödeme tutarlarını, 2018 yılı bütçe tasarısında gösterecekleri" haberini Çiğdem Toker'in yazısından öğrendim. Ağbal'ın bütçe konuşmasına istinaden; Uğur Gürses kamu özel işbirliği projeleri olarak adlandırılan otoyol ve köprüler ile şehir hastaneleri için taahhüt edilen ödemeler için; 2018 bütçesine toplam 6,2 milyar TL ödenek konulacağını yazdı.
Bu yazıda, mali saydamlık ve hesap verebilirlik açısından, KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan taahhütlerin kamu mali tablolarında nasıl gösterilmesi gerektiğini ve nasıl tam olarak gösterilmediğini açıklayacağım.
Hastanelerde ölçek ve kuruluş yeri seçimi sorunu: Bilkent Şehir Hastanesi örneği
8 Eylül cumayı, cumartesiye bağlayan gecenin bir yarısında yapılan operasyonla Büyükşehir Belediyesi (BB) yol açmak için ODTÜ arazisinde 4,8 km boyunca binlerce ağacı kesti. BB belediye başkanı ağaçların yapımı devam eden Bilkent Şehir Hastanesinin (BŞH) ulaşımını kolaylaştırmak amacıyla kesildiğini ve bu amaçla da 700 milyon TL tutarında yatırım yapılacağını açıkladı. 60 yılda büyüyen ağaçların bir gecede kesilmesinin, çevre ve kent yaşamı üzerindeki olumsuz etkileri sosyal medyada sıkça dile getirildi. Bu yazıda, farklı olarak, hastanelerde ölçek ve yer seçimi sorunu üzerinde yoğunlaşacağım.
Büyük projelerin yaşadığı finansman sıkıntısını Akkuyu Nükleer Santrali de yaşar mı?
Rusya Devlet Nükleer Enerji Kurumu (Rosatom), Akkuyu Nükleer santralinin % 49'u Rusya Devlet Nükleer Enerji Kurumu (Rosatom), Akkuyu Nükleer Güç Santrali'ninyüzde 49 hissesinin Cengiz-Kolin-Kalyon konsorsiyumuna devrine karar verdi.Hisse devrinin nedeni hakkında açıklama yapılmadı. Ancak, büyük projelerin gerekli finansmana erişim konusunda zorlandıkları malum. Acaba, Rosatam da benzeri bir sıkıntı yaşıyor mu?
Enerji Atlas'ın haberine göre "Türkiye Cumhuriyeti Devleti, Akkuyu Nükleer Santrali'nin 1. ve 2. ünitelerinde üretilecek elektriğin %70'ine, 3. ve 4. ünitelerinde üretilecek elektriğin %30'una 15 yıl satın alma garantisi verdi. Bu da yıllık ortalama 17 milyar 500 milyon kilovatsaat, 15 yılın sonunda ise toplam 262,5 milyar kilovatsaat elektrik enerjisini sözleşmede belirlenen fiyatla alım garantisi olduğu anlamına geliyor." Sözleşme imzalandığı tarihte 57 milyar TL olan 15 yıllık alım garantisi, kur farkı nedeniyle 140 milyar TL'ye ulaştı. Buna karşılık, Rusya Federasyonu 20 milyar ABD dolarını bulması beklenen projenin finansman riskini üstlendi.
Enerji Atlas'ın haberine göre "Türkiye Cumhuriyeti Devleti, Akkuyu Nükleer Santrali'nin 1. ve 2. ünitelerinde üretilecek elektriğin %70'ine, 3. ve 4. ünitelerinde üretilecek elektriğin %30'una 15 yıl satın alma garantisi verdi. Bu da yıllık ortalama 17 milyar 500 milyon kilovatsaat, 15 yılın sonunda ise toplam 262,5 milyar kilovatsaat elektrik enerjisini sözleşmede belirlenen fiyatla alım garantisi olduğu anlamına geliyor." Sözleşme imzalandığı tarihte 57 milyar TL olan 15 yıllık alım garantisi, kur farkı nedeniyle 140 milyar TL'ye ulaştı. Buna karşılık, Rusya Federasyonu 20 milyar ABD dolarını bulması beklenen projenin finansman riskini üstlendi.
Şehir hastanelerinde üstlenilen yükümlülüklerin bileşenleri?
Kalkınma Bakanlığı 2017 Şubat Ayında Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) Projelerinde Gelişmeler raporunu (2016 Raporu) yayımladı. Bakanlık daha önce de 2012 ve 2015 yıllarında benzer raporlar yayımlamıştı. 2015 yılındakine benzer biçimde, bu raporda da ulaştırma sektöründeki KÖİ sözleşmelerinde yer alan koşullu yükümlülüklere ilişkin bilgi yer almadı. Ayrıca, devletin mülkiyetinde bulunan ve özel sektöre işletme hakkı devredilen/kiralanan tesislerden elde edilecek gelir artı değer olarak sunulmaktadır. Bu projeleri devlet kendisi işletse belki de daha fazla gelir elde edebilecekti. İşletme hakkı devredilen bu tesislerin, altyapı yatırım stokuna da bir katkısı bulunmamaktadır. Bunların yanısıra, şehir hastanelerinde üstlenilen taahhütlerin bir kısmına da yer verilmemektedir. Bakanlıkla aramızda önemli bir yaklaşım farkı bulunmaktadır.
Daha önceki yazımda şehir hastanelerine ve seçilmiş ulaştırma projelerine ilişkin devletin üstlendiği doğrudan ve koşullu yükümlülüklerin tutarını açıkladım. 2016 Raporunda, şehir hastanelerine ilişkin kâr ve finansman maliyeti dahil yatırım tutarını karşılamak için yapılan ödemeler açıklanmakta, ancak destek hizmetler için yapılacak ödemelere yer verilmemektedir.
Ulaştırma projelerinde verilen garantiler kamuoyunda yeteri kadar tartışıldığından, yazıyı kısa tutmak adına sadece şehir hastanelerinin sözleşmelerini ele alacağım.
Daha önceki yazımda şehir hastanelerine ve seçilmiş ulaştırma projelerine ilişkin devletin üstlendiği doğrudan ve koşullu yükümlülüklerin tutarını açıkladım. 2016 Raporunda, şehir hastanelerine ilişkin kâr ve finansman maliyeti dahil yatırım tutarını karşılamak için yapılan ödemeler açıklanmakta, ancak destek hizmetler için yapılacak ödemelere yer verilmemektedir.
Ulaştırma projelerinde verilen garantiler kamuoyunda yeteri kadar tartışıldığından, yazıyı kısa tutmak adına sadece şehir hastanelerinin sözleşmelerini ele alacağım.
Türkiye Varlık Fonu'nuyla ortaya çıkabilecek yetki mükerrerlikleri
Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair 6741 sayılı Kanun 26/8/2016 tarihinde yürürlüğe girdi. Kanunla yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek amacıyla Türkiye Varlık Fonunu (TVF) kuruldu.
Fonun saydamlığı ve yönetişimi üzerine daha önce bir yazı yazdım. Bu defada Fonun ve diğer kamu kurumlarının görev ve sorumlulukları arasındaki olası mükerrerliğe değineceğim.
Fonun saydamlığı ve yönetişimi üzerine daha önce bir yazı yazdım. Bu defada Fonun ve diğer kamu kurumlarının görev ve sorumlulukları arasındaki olası mükerrerliğe değineceğim.
Evrensel posta hizmeti ve posta tekeli üzerine gözlemler
Ulaştırma ve Haberleşme Genel Müdürlüğü'nün (UHGM) davetiyle 27-28 Ocak 2017 tarihinde 'Posta Hizmetleri Çalıştayı'na katıldım. Çalıştayda, kamu görevlileri, sektör temsilcileri ve akademisyenler 23.05.2013 tarihinde yürürlüğe giren 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun ikincil mevzuatı hakkında görüş alışverişinde bulundu.
Sektör temsilcilerinin, diğerlerinin yanı sıra Çalıştay boyunca sıkça gündeme getirdiği hususlar evrensel hizmet fonunun finansmanı için lisanslı hizmet sağlayıcılarının net satış hasılatının % 2’'si oranındaki kesintinin ağırlığı ve evrensel hizmet sağlayıcısı olarak PTT'ye tanınan mektup tekelinin rekabet kısıtı yaratan ayrıcalığıydı.
Sektör temsilcileri dünya genelinde (!) olduğu gibi mektup tekelinin hemen kaldırılmasını teklif ederken; Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı yetkilileri de AB örneğinde olduğu gibi mektup tekelinin kademeli olarak kaldırılmasını önermektedir.
Konu hakkındaki güncel bilgileri bir kez de burada paylaşayım.
Başlayalım.
Sektör temsilcilerinin, diğerlerinin yanı sıra Çalıştay boyunca sıkça gündeme getirdiği hususlar evrensel hizmet fonunun finansmanı için lisanslı hizmet sağlayıcılarının net satış hasılatının % 2’'si oranındaki kesintinin ağırlığı ve evrensel hizmet sağlayıcısı olarak PTT'ye tanınan mektup tekelinin rekabet kısıtı yaratan ayrıcalığıydı.
Sektör temsilcileri dünya genelinde (!) olduğu gibi mektup tekelinin hemen kaldırılmasını teklif ederken; Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı yetkilileri de AB örneğinde olduğu gibi mektup tekelinin kademeli olarak kaldırılmasını önermektedir.
Konu hakkındaki güncel bilgileri bir kez de burada paylaşayım.
Başlayalım.
Bilkent Şehir Hastanesinin Gerçek Değeri-II
Bir önceki yazımda, Sağlık Bakanlığı'nın TBMM'de milletvekillerine dağıttığı ve CHP İzmir Milletvekili değerli Musa Çam'ın benimle de paylaştığı "Paranın Değeri Analiz Yaklaşımı:Bilkent Şehir Hastane Örneği" (Analiz) isimli çalışmada gördüğüm pek çok yanlış ve çelişkiyi açıklamıştım. Analizde hem maddi hata hem de varsayım hataları yapılmakta ve sonuçta klasik yöntemle (KÖİ yöntemiyle) yapılacak hastanenin maliyeti olduğundan daha yüksek (düşük) gösterilmektedir. (Not: Bu yazıyı okumadan önce bir önceki yazımı okumanız, bu yazının okumasını kolaylaştıracaktır).
Bu defa bir önceki yazımda açıkladığım hususları göz önünde bulundurarak Bakanlığın yaptığı Analizi yapacağım. Analizi önce maddi hatalara göre, sonra da varsayım hatalarına göre güncelleyeceğim ve doğru varsayımları ve parametreleri kullanarak Bilkent Şehir Hastanesinde (BŞH) tercih edilen KÖİ modelinin maliyetinin daha yüksek olduğunu göstereceğim. Çok katılmamakla beraber, hesaplamalarımda Analizde kullanılan yöntemi aynen takip edeceğim. Tekraren belirteyim 3.704 yataklı bir hastane kampüsünün yaklaşık maliyetinin sadece bayındırlık inşaat m2 fiyatlarıyla hesaplanması ve tefrişat/tıbbi cihazlar için %25 gibi global bir oranın kullanılması teknik olarak sorunludur. Ancak, karşılaştırma basitliği sağlamak adına Bakanlığın yaklaşımını doğru kabul edeceğim.
Başlayalım.
Bu defa bir önceki yazımda açıkladığım hususları göz önünde bulundurarak Bakanlığın yaptığı Analizi yapacağım. Analizi önce maddi hatalara göre, sonra da varsayım hatalarına göre güncelleyeceğim ve doğru varsayımları ve parametreleri kullanarak Bilkent Şehir Hastanesinde (BŞH) tercih edilen KÖİ modelinin maliyetinin daha yüksek olduğunu göstereceğim. Çok katılmamakla beraber, hesaplamalarımda Analizde kullanılan yöntemi aynen takip edeceğim. Tekraren belirteyim 3.704 yataklı bir hastane kampüsünün yaklaşık maliyetinin sadece bayındırlık inşaat m2 fiyatlarıyla hesaplanması ve tefrişat/tıbbi cihazlar için %25 gibi global bir oranın kullanılması teknik olarak sorunludur. Ancak, karşılaştırma basitliği sağlamak adına Bakanlığın yaklaşımını doğru kabul edeceğim.
Başlayalım.
Entegre Sağlık Kampüslerinde /Şehir Hastanelerinde maliyet hesabını birde benden dinleyin:Bilkent Şehir Hastanesi-I
CHP
İzmir Milletvekili değerli Musa Çam aracılığıyla öğrendim. Katkısı için
kendilerine bir kez de buradan teşekkür ederim.Bütçe görüşmeleri
sırasında Sağlık Bakanlığı TBMM'de milletvekillerine "Paranın Değeri
Analiz Yaklaşımı:Bilkent Şehir Hastane Örneği" (Analiz) isimli bir
çalışma dağıtmış. Analizde, Bilkent Şehir Hastanesi Kamu Özel İşbirliği
(KÖİ) modeli yerine bütçe imkanlarıyla yapılsaydı projenin devlete
maliyeti 1,3 milyar TL daha yüksek olacaktı sonucuna ulaşılıyor.
(resimleri büyütmek için üzerini tıklayınız)
Çalışmayı inceledim ve pek çok yanlışa ve çelişkiye şahit oldum. Önceki yazılarıma göre çok daha uzun olacak bu yazıda, şehir hastanesi projesinin daha ekonomik olduğunu göstermek için yapıldığını tahmin ettiğim tarih, kavram ve hesaplama hatalarını paylaşacağım. Hataların gerçek nedenlerini bilmemekle beraber, şimdilik, PPP literatüründe yapılan çalışmalarda hastane projelerinde KÖİ sözleşmelerini daha ekonomik göstermek için bu tür analizler yapıldığı hususunun önceden de gündeme getirildiğini belirteyim.
Bakanlık ilana çıktığında bu projenin ismini Ankara Bilkent Entegre Sağlık Kampüsü olarak belirledi. Sonradan Şehir Hastanesini demesinin nedenini anlamadım. Bakanlığa uygun biçimde bu yazıda ben de Bilkent Şehir Hastanesi diyeceğim (BŞH).
Bakanlığın yaptığı Analize KÖİ literatüründe Kamu Kesimi Karşılaştırıcısı (Public Sector Comparator) denilmektedir. Bu analiz pek çok ülkede proje geliştirme aşamasında kamu hizmeti verilecek tesisin KÖİ ve klasik kamu alımı yöntemlerinin maliyetlerinin karşılaştırılmasında kullanılmaktadır. Analiz sonucunda daha ekonomik (public money for value) olanıyla da yola devam edilmektedir.
Başlayalım.
İhale Süreci
BŞH'nin ihalesi 21.06.2010 tarihinde ilan edildi. Ön Yeterlik ihalesi 11.08.2010 tarihinde yapıldı; teklifler 23.05.2011 ve nihai teklifler de 30.09.2011 tarihinde alındı. İhaleyi yıllık 289 milyon TL kira bedeliyle IC İçtaş İnşaat San.Tic. A.Ş. - Dia Holding Fzco İş Ortaklığı aldı (IC-DİA). Bu tarihler önemli çünkü, Analizin BŞH'nin KÖİ modeliyle yaptırılmasına karar verilmeden önce (ihale ilanında önce) yapılması gerekiyordu. Kazanan firmaysa maliyet hesabını ihale ilanından sonra ayrıntılarına vakıf olduğu şartname üzerinden yapacaktır.Bu durumda klasik yöntemle maliyet hesabı yapılırken 2010 ve/veya 2011 koşullarının gözetilmesi gerekmektedir. Analizde kazanan firmanın hesaplaması 2011 yılında verilen teklif üzerinden; BŞH'nin klasik yöntemle yapılması durumunda tahmini maliyet 2016 fiyatlarıyla hesaplanmaktadır. Bu fahiş hata, 5 yıllık süre içerisinde gerçekleşen fiyat ve faiz artışları nedeniyle klasik yöntemi daha pahalı hale getiriyor.
İnşaat birim maliyeti
Klasik yöntemde maliyet hesaplanırken 2016 yılında Resmi Gazetede yayımlanan V. Sınıf B grubu yapıların inşaat birim m2 maliyeti (1.610 TL) esas alınmaktadır. Oysa, KÖİ yöntemine göre maliyet hesaplamasında teklifi alınan IC-DİA projeksiyonunu 2011 yılı koşullarına göre yaptı. Bu yıl için inşaat birim m2 maliyeti 1260 TL'dir. Bu nedenle, Analiz klasik yöntemin maliyetini olması gerekenden yaklaşık %30 daha yüksek bir birim maliyetle hesaplamaktadır. Yanısıra 2016 yılı birim maliyetine % 2 peyzaj maliyeti eklenerek 1.772 TL değeri bulunuyor. İşlemi ben de yapıyorum 1610*1,02=1642,2 TL; Analizdeki işlem hatasından 130 TL daha düşük bir değer buluyorum.Bu işlem hatası nedeniyle de birim maliyet % 8 daha artmaktadır. Sonuç olarak, inşaat birim maliyeti % 44 daha yüksek kullanılarak klasik yöntem olması gerekenden daha pahalı gösteriliyor.
İskonto oranları
Analizde faiz ve iskonto hesaplamalarında kullanacak veriye (% 10,5) gösterge olarak Hazine Müsteşarlığı Kamu BorçYönetim Raporu'nun (KBYR) Mart 2016 sayısında yer alan TL verim eğrisini kullanacağı bildiriliyor. Birim maliyet hesaplamasında yapılan hatanın bir benzeri de burada karşımıza çıkıyor. KBYR TL verim eğrisi çeşitli tarihler itibariyle Devlet İç Borçlanma Senetlerinin (DİBS) vadeye göre kalan sürelerine göre faizlerini göstermektedir. Neden olduğunu anlamadım ancak, Analizde rapor tarihine en yakın olan 29.02.2016 tarihli faizler değil, 30.09.2015 tarihliler dikkate alınıyor. Bunun yanısıra, BŞH'nin klasik yöntemle yapılması durumunda banka kredisi kullanılacağı ve bu nedenle faizlerin 1 puan daha yüksek olacağı belirtiliyor. İyi de DİBS'lerin başlıca müşterisi zaten bankalar. Hazine KÖİ projesi için DİBS ihraç ettiğinde bankalar daha yüksek bir faiz mi teklif edecek? Bu varsayımın, BŞH'nin klasik yöntemle yapılması senaryosundaki finansman maliyetini yükseltmek dışında görünen bir katkısı bulunmamaktadır. Devletin borç servisi kapasitesinin şirketler kesiminden daha güçlü olması nedeniyle daha düşük faizlerden borçlanabilmesi finansın açık bir gerçeğidir. Bu nedenle de PPP literatüründe, "özel sektör neyi daha iyi yapacak da finansman maliyetindeki dezavantajının üzerinde etkinlik sağlayabilecek" şeklinde bir tartışma yapılmaktadır.
İhalenin yapıldığı dönem itibariyle gerçekleşen faizler dikkate alınsaydı iskonto oranı daha da düşük olacaktı. 31.12.2010 tarihi itibariyle vadesine 3.250 gün kalan DİBS'lerin faiz oranı % 8,5 civarındadır ve analizde kullanılan orandan 3 puan (%26) daha düşüktür. Bu faiz oranı neden önemlidir? Birincisi, faiz ne kadar yüksek tutulursa klasik yöntemde devletin borçlanma maliyeti de o kadar artacaktır. İkincisi, bu gösterge faiz net bugünkü değer hesaplanmasında kullanılıyor. İskonto oranlarının seviyesi KÖİ'ni klasik yönteme göre daha pahalı/ucuz göstermenin önemli bir aracıdır. Geleneksel yöntemde devletin yatırım harcamaları kısa dönemde (3 yıl), KÖİ yönteminde ise hizmet bedeli ödemesi şeklinde uzun dönemde (25 yıl) gerçekleşmektedir. İskonto oranı ne kadar yüksek tutulursa uzun dönemli BŞH kira giderlerinin NBD o kadar düşük olacaktır. Bu tür bir manipülasyon tehlikesini önlemek için Birleşik Krallık (%3,5 reel) ve Avustralya'da (%6 reel) iskonto oranları kanunla sabitlendi.
Diğer taraftan klasik yöntemde borçlanmanın yatırımın %80'i oranında gerçekleşeceği öngörülmektedir. Çünkü mevzuat yatırımın en az %20'sinin öz sermaye ile gerçekleştirilmesini istemektedir. İyi de ister krediyle sağlansın (faiz) ister öz varlıklardan karşılansın (fırsat maliyeti) sermayenin de bir finansman maliyeti bulunmaktadır. Analiz, bu açık finans gerçeğini de ihmal etmektedir. Oysa öz sermaye için de bir fırsat maliyetinin hesaplanması gerekmektedir.
Yaklaşık maliyet ve ihale
Analizde BŞH'nin klasik yönteme göre yapılan maliyet hesaplaması esasen 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nda (KİK) yer alan "yaklaşık maliyet"* kavramına benzemektedir (m. 9). Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesinde yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespitine ilişkin usul ve esaslar yer almaktadır.Analizde yatırım değeri 3 milyar TL olarak öngörülen BŞH'nin maliyeti sadece birim maliyet üzerinden yapılmaktadır. Oysa, ihale mevzuatı yatırımın yaklaşık maliyetinin hesaplamasında inşaat birim maliyetinin yanı sıra ihaleye konu işe benzer işlerin daha önceki ihale teklif bedellerinin, ilgili meslek odalarının ve üniversitelerin verilerinin ve piyasa rayiç bedellerinin de kullanılmasını istemektedir. Analizde bu tür bir çalışma yapmak yerine kolaycılığı kaçılmakta ve bu denli büyük bir projenin maliyet hesaplamasında sadece birim maliyet kullanılmakta ve bu maliyete mobilya ve bazı tıbbi cihazlar için % 25 oranında "ek yapısal ve donanım" şeklinde bir de ekleme yapılmaktadır. Bu tür hesaplar bürokraside çok sevilen ve sıkça kullanılan "olsa olsa" yöntemine dayanmaktadır. Bunun yerine, Analizde ihale şartnamesine uygun olarak ayrıntılı araştırma yapılarak bu mobilya ve tıbbi cihazlar için piyasa fiyat araştırması yapılmalıydı. Yapılmamış.
Çok daha önemlisi, Analizde klasik yöntemle yapılacak hastanelerin KİK usul ve esaslarına göre ihale edileceği gerçeği göz ardı edilmektedir. Yukarıda belirttiğim gibi hastaneler dahil devletin bütün yapım işlerinde yaklaşık maliyet hesaplanır ve buna göre ihaleye çıkılır. Kamu İhale Kurumu yaklaşık maliyet ve sözleşme bedellerine ilişkin bilgileri Kamu Alımları İzleme Raporlarında paylaşmaktadır. 2011 yılının ilk 9 ayına ilişkin raporunda Kurum istatistikleri şunu söylüyor: "Yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerine uygun şekilde belirlenmesi durumunda, sözleşme bedeli yaklaşık maliyet oranı (SB/YM), kamunun gerçekleştirilen ihalelerden ne kadar tasarruf ettiğini ve istekliler açısından rekabetin nasıl yaşandığını belirleyen çok önemli bir göstergedir. ...ortalama sözleşme bedeli yaklaşık maliyet oranları tüm alımlar için %74,31 olurken .... yapım işi ihalelerinde %65,87 olarak gerçekleşmiştir." denilmektedir. Bu bilgi dikkate alınsaydı; Analizde, klasik yöntemdeki birim maliyete göre belirlenen olası yaklaşık değer değil; tıpkı BŞH'nin ihale sonucunda ortaya çıkan bedel gibi klasik yöntemin olası ihale sonucunda ortaya çıkacak bedel kullanılırdı. Yani, klasik yönteme göre belirlenen ihale bedelinin o dönemde yapım işleri için gerçekleşen ortalama SB/YM oranında (yaklaşık % 65) ortaya çıkacağı kabul edilmesi gerekmektedir.
Rekabetçi Yansızlık
Hesaplamada kullanılan diğer bir varsayım BŞH'nin KÖİ modeli ile yapılması durumunda devletin NBD 120 milyon TL tutarında vergi geliri elde edeceği belirtilmektedir. PSC literatüründe önemli bir husus da rekabetçi yansızlık (competitive neutrality) uygulamasıdır. Rekabetçi yansızlık hesaplaması veriler ve teşvikler nedeniyle kamu kurumlarının özel teşebbüsler karşısında sahip oldukları maliyet avantajlarının eşitlenmesi işlemidir. Bu durumda, vergi hesaplamasının her iki proje için de uygulanma(ma)sı gerekmektedir.
Analizde yapılan bu önemli hatalar düzeltildiğinde şüphesiz daha gerçekçi ve çok daha farklı bir durumun ortaya çıkması kaçınılmaz bir gerçek.
Devam edeceğim.
* KİK yaklaşık maliyeti şu şekilde tanımlamaktadır: Yaklaşık maliyet mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.
Bakanlık ilana çıktığında bu projenin ismini Ankara Bilkent Entegre Sağlık Kampüsü olarak belirledi. Sonradan Şehir Hastanesini demesinin nedenini anlamadım. Bakanlığa uygun biçimde bu yazıda ben de Bilkent Şehir Hastanesi diyeceğim (BŞH).
Bakanlığın yaptığı Analize KÖİ literatüründe Kamu Kesimi Karşılaştırıcısı (Public Sector Comparator) denilmektedir. Bu analiz pek çok ülkede proje geliştirme aşamasında kamu hizmeti verilecek tesisin KÖİ ve klasik kamu alımı yöntemlerinin maliyetlerinin karşılaştırılmasında kullanılmaktadır. Analiz sonucunda daha ekonomik (public money for value) olanıyla da yola devam edilmektedir.
Başlayalım.
İhale Süreci
BŞH'nin ihalesi 21.06.2010 tarihinde ilan edildi. Ön Yeterlik ihalesi 11.08.2010 tarihinde yapıldı; teklifler 23.05.2011 ve nihai teklifler de 30.09.2011 tarihinde alındı. İhaleyi yıllık 289 milyon TL kira bedeliyle IC İçtaş İnşaat San.Tic. A.Ş. - Dia Holding Fzco İş Ortaklığı aldı (IC-DİA). Bu tarihler önemli çünkü, Analizin BŞH'nin KÖİ modeliyle yaptırılmasına karar verilmeden önce (ihale ilanında önce) yapılması gerekiyordu. Kazanan firmaysa maliyet hesabını ihale ilanından sonra ayrıntılarına vakıf olduğu şartname üzerinden yapacaktır.Bu durumda klasik yöntemle maliyet hesabı yapılırken 2010 ve/veya 2011 koşullarının gözetilmesi gerekmektedir. Analizde kazanan firmanın hesaplaması 2011 yılında verilen teklif üzerinden; BŞH'nin klasik yöntemle yapılması durumunda tahmini maliyet 2016 fiyatlarıyla hesaplanmaktadır. Bu fahiş hata, 5 yıllık süre içerisinde gerçekleşen fiyat ve faiz artışları nedeniyle klasik yöntemi daha pahalı hale getiriyor.
İnşaat birim maliyeti
Klasik yöntemde maliyet hesaplanırken 2016 yılında Resmi Gazetede yayımlanan V. Sınıf B grubu yapıların inşaat birim m2 maliyeti (1.610 TL) esas alınmaktadır. Oysa, KÖİ yöntemine göre maliyet hesaplamasında teklifi alınan IC-DİA projeksiyonunu 2011 yılı koşullarına göre yaptı. Bu yıl için inşaat birim m2 maliyeti 1260 TL'dir. Bu nedenle, Analiz klasik yöntemin maliyetini olması gerekenden yaklaşık %30 daha yüksek bir birim maliyetle hesaplamaktadır. Yanısıra 2016 yılı birim maliyetine % 2 peyzaj maliyeti eklenerek 1.772 TL değeri bulunuyor. İşlemi ben de yapıyorum 1610*1,02=1642,2 TL; Analizdeki işlem hatasından 130 TL daha düşük bir değer buluyorum.Bu işlem hatası nedeniyle de birim maliyet % 8 daha artmaktadır. Sonuç olarak, inşaat birim maliyeti % 44 daha yüksek kullanılarak klasik yöntem olması gerekenden daha pahalı gösteriliyor.
İskonto oranları
Analizde faiz ve iskonto hesaplamalarında kullanacak veriye (% 10,5) gösterge olarak Hazine Müsteşarlığı Kamu BorçYönetim Raporu'nun (KBYR) Mart 2016 sayısında yer alan TL verim eğrisini kullanacağı bildiriliyor. Birim maliyet hesaplamasında yapılan hatanın bir benzeri de burada karşımıza çıkıyor. KBYR TL verim eğrisi çeşitli tarihler itibariyle Devlet İç Borçlanma Senetlerinin (DİBS) vadeye göre kalan sürelerine göre faizlerini göstermektedir. Neden olduğunu anlamadım ancak, Analizde rapor tarihine en yakın olan 29.02.2016 tarihli faizler değil, 30.09.2015 tarihliler dikkate alınıyor. Bunun yanısıra, BŞH'nin klasik yöntemle yapılması durumunda banka kredisi kullanılacağı ve bu nedenle faizlerin 1 puan daha yüksek olacağı belirtiliyor. İyi de DİBS'lerin başlıca müşterisi zaten bankalar. Hazine KÖİ projesi için DİBS ihraç ettiğinde bankalar daha yüksek bir faiz mi teklif edecek? Bu varsayımın, BŞH'nin klasik yöntemle yapılması senaryosundaki finansman maliyetini yükseltmek dışında görünen bir katkısı bulunmamaktadır. Devletin borç servisi kapasitesinin şirketler kesiminden daha güçlü olması nedeniyle daha düşük faizlerden borçlanabilmesi finansın açık bir gerçeğidir. Bu nedenle de PPP literatüründe, "özel sektör neyi daha iyi yapacak da finansman maliyetindeki dezavantajının üzerinde etkinlik sağlayabilecek" şeklinde bir tartışma yapılmaktadır.
İhalenin yapıldığı dönem itibariyle gerçekleşen faizler dikkate alınsaydı iskonto oranı daha da düşük olacaktı. 31.12.2010 tarihi itibariyle vadesine 3.250 gün kalan DİBS'lerin faiz oranı % 8,5 civarındadır ve analizde kullanılan orandan 3 puan (%26) daha düşüktür. Bu faiz oranı neden önemlidir? Birincisi, faiz ne kadar yüksek tutulursa klasik yöntemde devletin borçlanma maliyeti de o kadar artacaktır. İkincisi, bu gösterge faiz net bugünkü değer hesaplanmasında kullanılıyor. İskonto oranlarının seviyesi KÖİ'ni klasik yönteme göre daha pahalı/ucuz göstermenin önemli bir aracıdır. Geleneksel yöntemde devletin yatırım harcamaları kısa dönemde (3 yıl), KÖİ yönteminde ise hizmet bedeli ödemesi şeklinde uzun dönemde (25 yıl) gerçekleşmektedir. İskonto oranı ne kadar yüksek tutulursa uzun dönemli BŞH kira giderlerinin NBD o kadar düşük olacaktır. Bu tür bir manipülasyon tehlikesini önlemek için Birleşik Krallık (%3,5 reel) ve Avustralya'da (%6 reel) iskonto oranları kanunla sabitlendi.
Diğer taraftan klasik yöntemde borçlanmanın yatırımın %80'i oranında gerçekleşeceği öngörülmektedir. Çünkü mevzuat yatırımın en az %20'sinin öz sermaye ile gerçekleştirilmesini istemektedir. İyi de ister krediyle sağlansın (faiz) ister öz varlıklardan karşılansın (fırsat maliyeti) sermayenin de bir finansman maliyeti bulunmaktadır. Analiz, bu açık finans gerçeğini de ihmal etmektedir. Oysa öz sermaye için de bir fırsat maliyetinin hesaplanması gerekmektedir.
Yaklaşık maliyet ve ihale
Analizde BŞH'nin klasik yönteme göre yapılan maliyet hesaplaması esasen 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nda (KİK) yer alan "yaklaşık maliyet"* kavramına benzemektedir (m. 9). Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesinde yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespitine ilişkin usul ve esaslar yer almaktadır.Analizde yatırım değeri 3 milyar TL olarak öngörülen BŞH'nin maliyeti sadece birim maliyet üzerinden yapılmaktadır. Oysa, ihale mevzuatı yatırımın yaklaşık maliyetinin hesaplamasında inşaat birim maliyetinin yanı sıra ihaleye konu işe benzer işlerin daha önceki ihale teklif bedellerinin, ilgili meslek odalarının ve üniversitelerin verilerinin ve piyasa rayiç bedellerinin de kullanılmasını istemektedir. Analizde bu tür bir çalışma yapmak yerine kolaycılığı kaçılmakta ve bu denli büyük bir projenin maliyet hesaplamasında sadece birim maliyet kullanılmakta ve bu maliyete mobilya ve bazı tıbbi cihazlar için % 25 oranında "ek yapısal ve donanım" şeklinde bir de ekleme yapılmaktadır. Bu tür hesaplar bürokraside çok sevilen ve sıkça kullanılan "olsa olsa" yöntemine dayanmaktadır. Bunun yerine, Analizde ihale şartnamesine uygun olarak ayrıntılı araştırma yapılarak bu mobilya ve tıbbi cihazlar için piyasa fiyat araştırması yapılmalıydı. Yapılmamış.
Çok daha önemlisi, Analizde klasik yöntemle yapılacak hastanelerin KİK usul ve esaslarına göre ihale edileceği gerçeği göz ardı edilmektedir. Yukarıda belirttiğim gibi hastaneler dahil devletin bütün yapım işlerinde yaklaşık maliyet hesaplanır ve buna göre ihaleye çıkılır. Kamu İhale Kurumu yaklaşık maliyet ve sözleşme bedellerine ilişkin bilgileri Kamu Alımları İzleme Raporlarında paylaşmaktadır. 2011 yılının ilk 9 ayına ilişkin raporunda Kurum istatistikleri şunu söylüyor: "Yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerine uygun şekilde belirlenmesi durumunda, sözleşme bedeli yaklaşık maliyet oranı (SB/YM), kamunun gerçekleştirilen ihalelerden ne kadar tasarruf ettiğini ve istekliler açısından rekabetin nasıl yaşandığını belirleyen çok önemli bir göstergedir. ...ortalama sözleşme bedeli yaklaşık maliyet oranları tüm alımlar için %74,31 olurken .... yapım işi ihalelerinde %65,87 olarak gerçekleşmiştir." denilmektedir. Bu bilgi dikkate alınsaydı; Analizde, klasik yöntemdeki birim maliyete göre belirlenen olası yaklaşık değer değil; tıpkı BŞH'nin ihale sonucunda ortaya çıkan bedel gibi klasik yöntemin olası ihale sonucunda ortaya çıkacak bedel kullanılırdı. Yani, klasik yönteme göre belirlenen ihale bedelinin o dönemde yapım işleri için gerçekleşen ortalama SB/YM oranında (yaklaşık % 65) ortaya çıkacağı kabul edilmesi gerekmektedir.
Rekabetçi Yansızlık
Hesaplamada kullanılan diğer bir varsayım BŞH'nin KÖİ modeli ile yapılması durumunda devletin NBD 120 milyon TL tutarında vergi geliri elde edeceği belirtilmektedir. PSC literatüründe önemli bir husus da rekabetçi yansızlık (competitive neutrality) uygulamasıdır. Rekabetçi yansızlık hesaplaması veriler ve teşvikler nedeniyle kamu kurumlarının özel teşebbüsler karşısında sahip oldukları maliyet avantajlarının eşitlenmesi işlemidir. Bu durumda, vergi hesaplamasının her iki proje için de uygulanma(ma)sı gerekmektedir.
Analizde yapılan bu önemli hatalar düzeltildiğinde şüphesiz daha gerçekçi ve çok daha farklı bir durumun ortaya çıkması kaçınılmaz bir gerçek.
Devam edeceğim.
* KİK yaklaşık maliyeti şu şekilde tanımlamaktadır: Yaklaşık maliyet mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.
Kaydol:
Kayıtlar (Atom)