Devlet borçlarını gizlemenin bir aracı olarak KÖİ Sözleşmeleri

Devletin KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan yükümlülüklerini bir önceki yazımda gösterdim. Bu yükümlülükler merkezi olarak bir yerde tutulmadığı için, yayınladığım veriler ikinci el kaynaklardan derlendi. Daha önce yayımlanan Hizmet İmtiyazı Sözleşmeleri Muhasebe Standardı gibi atıl kalmayacaksa, Maliye Bakanlığı’nın 8/7/2015 tarihinde yayımladığı Kamu Özel İş Birliği Uygulamalarının Muhasebe İşlemlerine İlişkin 45 nolu Tebliği (45 nolu Tebliğ) bu yükümlülükler konusunda gerçek bir saydamlık sağlayacak ve bu yükümlülüklerin genel devlet borcuna katkısını ortaya koyacak.

KÖİ sözleşmelerinin rasyoneli

Pozitif gerekçe
KÖİ sözleşmelerinin kullanılmasının genelde iki nedeni bulunmaktadır. Birincisini iktisat alanında Nobel ödülünü alan Oliver Hart ve Bengt Holmström'ün önemli katkılar sağladığı sözleşme teorisi açıklıyor. Buna göre ekonomik ömrü uzun süren altyapı yatırımlarının tasarım-finansman-yapım-işletme aşamaları tek bir sözleşmede birleştirilirse, özel yatırımcı projenin ömür boyu maliyetlerini (life-cycle-cost) gözeterek tasarım ve yapım aşamasında daha özenli davranacaktır. Hizmet standartlarının daha iyi belirlenebildiği durumlarda KÖİ projeleri, yapım standartları daha iyi belirlendiğindeyse de kamu finansmanıyla fonlanan geleneksel tedarik daha iyi sonuç verecektir.

Muhasebe hilesi

Altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde KÖİ sözleşmelerinin sıkça kullanılmasının bir diğer nedeni muhasebeleştirme hilesidir (ayrıntılı bir okuma için şu makaleye bakınız). Tahsil esaslı sistemde gelirler ve harcamalar gerçekleştiğinde akım değişken olarak muhasebeleştirilmektedir. Tahakkuk esaslı sistemde varlıklar ve yükümlülükler sözleşme yapıldığı anda bilançoya alınmakta, gelir ve giderler akım değişken olarak gerçekleştiğinde bütçede gösterilmektedir. Avrupa Birliği’nde ekonomik ve parasal birliği sağlamak için imzalanan Maastricht Antlaşması’nın devlet borcu/ GSYİH oranına getirdiği %60 sınırlamasından kaçınmak için; üye devletler tahsil esaslı sistemin muhasebe hilesinden faydalanıp yükümlülüklerini kolayca gizlemek adına kamu yatırımlarının finansmanı için KÖİ sözleşmelerine başvurdu. Birleşik Krallık’ta Private Finance Initiative olarak adlandırılan ve bizde de şehir hastaneleri modelinde benimsenen bu sistemde yatırımın başlangıç finansmanını özel sektör sağlamakta ve inşa ettiği tesisi uzun süre işletmekte, Devlet ise işletme dönemi süresince başlangıçta belirlenen kira ödemesini yapmaktadır. Kira ödemesi toplamı özel yatırımcının borç ana parası ve faizi ile sermayenin getirisini karşılamaktadır. Böylece kamu borçları gerçeğinden düşük gösterildi. AB istatistik kurumu EUROSTAT 2004 yılında mevzuya uyandı ve tahakkuk esaslı sisteme geçmek ve KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan devlet varlıklarını/yükümlülüklerini ulusal hesaplarda göstermek için ilk adımı attı. Daha sonra Türkiye’nin de üyesi olduğu uluslararası örgütler KÖİ sözleşmelerinin tahakkuk esasına göre muhasebeleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yaptı (özel ortağın muhasebe standardı -IFRIC 12- için buraya, kamununki -IPSAS 32- içinse buraya bakınız).

Türkiye Uygulaması

Türkiye 2015 yılında yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim Kanunu ile devlet muhasebesinde tahakkuk esaslı sisteme geçmeyi benimsediği halde KÖİ sözleşmeleri konusunda gerekli düzenlemeyi uzun süre yapmadı. KÖİ sözleşmeleri özel finansman olarak görüldü, devletin yükümlülükleri yok sayıldı. Bu nedenle Türkiye’nin kamu borcu olduğundan düşük gösterildi. Bu çerçevede, etkili biçimde uygulanırsa 45 nolu Tebliğ KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan varlıkların ve borçların genel yönetim bilançosunda gösterilmesini sağlayacak. Bu tebliğe yetmez ama evet diyorum. Neden yetmez? Çünkü kamu finansmanına ilişkin istatistiklerde devlet borcu olarak sadece Hazine Müsteşarlığının üstlendiği borç ve garantiler rapor edilmektedir. KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan yükümlülüklerin devlet borcu içerisinde gösterilmesi için Kamu Finansman ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’da da değişiklik yapılması gerekecektir.

Hazine Müsteşarlığı KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan devlet borcunu yayımlamaya başladığında aşağıda yer alan tabloyu daha iyi göreceğiz. Tabloda genel devlet borçları ve Devletin KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan borçlarının GSYİH’ya oranı gösterilmektedir. KÖİ yükümlülüklerini gösterdiğim bir önceki yazıma ilaveten bu yükümlülüklerin içerisinde Zafer havalimanında verilen yolcu garantileri de dahil edildi. Bu veri setinde yer alan sözleşmeler dışındakiler de dahil edildiğinde bu yükümlülüklerin miktarı daha da artacaktır. Yükümlülükler sözleşme dönemindeki kurlardan Euro’ya çevrildi, ancak enflasyona göre güncellenmedi. Enflasyona göre güncellendiğinde borç yükü daha da büyüyecektir. Orta Vadeli Program (2017-209) göre 2016 yılı için genel devlet borcunun GSYİH’ya oranı % 32,8 seviyesinde gerçekleşeceğini tahmin etmektedir. Sağlık tesisleri için devletin kira (doğrudan) yükümlülüğünün GSYİH’ya oranı %9,4, ulaştırma sektöründe yol, köprü ve havalimanı sözleşmelerinden kaynaklanan koşullu yükümlülüklerin oranı ise % 3,7’dir. Sonuçta, tahsil esaslı sistem çerçevesinde KÖİ sözleşmelerinin neden olduğu bilanço dışında gizlenen devlet borcunun GSYİH’ya oranı 13,1 seviyesine ulaşmaktadır.(Uluslararası muhasebe standartlarına uygun biçimde 45 nolu Tebliğ ulaştırma sektöründeki trafik/yolcu garantilerini devletin asli gelirlerden vazgeçmesi şeklinde yorumlayarak borç şeklinde göstermektedir).

Sonuç yerine

Bu durumda şehir hastanelerinden kaynaklanan doğrudan yükümlülükler ilave edildiğinde genel devlet borcunun GSYİH’ya oranı %42,2’ye; ulaştırmadaki koşullu yükümlülükler de ilave edildiğinde bu oran %45,9’a çıkmaktadır. Diğer bir deyişle sadece KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan ve rapor edilmeyen KÖİ borçları, Hazine müsteşarlığının raporladığı devlet borcunun tam tamına % 40’ı seviyesindedir.

Tahminci iktisatçılar tahminlerini bir daha gözden geçirsin lütfen.