Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) Projelerinde Etkinlik ve Etik: Gebze-İzmir Örneği

Gebze-İzmir Otoyolu ve yol üzerinde yapılacak Osman Gazi Köprüsüne ilişkin geçiş garantileri ve ücretleri konusu bayram boyunca çok tartışıldı. Konu hakkında bir dönemdir yapılan tartışmalar Uğur Gürses’in bizim blog yazılarından da yararlanarak kaleme aldığını belirttiği yazısıyla zirveye çıktı. Yazıdaki tespit çok basitti aslında. Projenin ölçeği, maliyeti ve nihayet tarifenin düzeyi/ödeme biçimi (geçiş garantisi ve katkı payı ödemesi) iktisaden etkin mi değil mi? Bunun cevabını arıyordu yazar.

Bu yazıya destek geldiği gibi, bence bilgi eksikliği nedeniyle son derece haksız ve ağır eleştiriler de geldi. Gündemi takip edenler bu tartışmalardan zaten haberdardır. Bilmiyenler de 'Google'dan takip edebilir.

Önümüze bakalım ve altyapı yatırımlarında toplumsal refah nasıl gözetilir/artırılır ona bakalım...Sonuçta polemiğe ortak olmak yerine, bilgi vermeye devam edelim.

Altyapı projelerinde etkinlik analizi



Belirtelim, altyapı yatırımlarına ve bu yatırımların kalkınmaya yaptığı katkıya karşı olmak mümkün değil. Böyle bir karşıtlık için ya deli ya da cahil olmak lâzım. Ancak, bu ölçekte büyük bir proje yapılırken (sözleşme tarihi itibariyle 6,7 milyar USD yatırım bedeli), ayrıntılı talep tahminlerine göre kapasite iyi belirlenmeli, eğer projede kapasite fazlası varsa bu finansman ülkenin diğer bölgelerinin ihtiyaç duyduğu yatırım projelerine de tahsis edilmeli. Çünkü bu projelerdeki maliyetin büyük kısmı batıktır (sunk cost). Bir kere yapıldı mı geriye dönüşü yoktur. Kısacası, bu konular ele alınırken ince elenmeli sık dokunmalı. Ayrıca, yatırımın geri döünüşü de makul bir düzeyde olmalıdır. Ücret belirlenirken, sadece özel sektörün çıkarı gözetilmemelidir. Sonuçta yol bir kamu hizmetidir ve kaliteli ve ucuz sunumu devletin asli görevlerindendir.

Peki, böyle bir etkinlik analizi nasıl yapılır? Bu konuda literatür çok zengin. Konu hakkında benim de bir kitabım var. Müsaadenizle, kitaptan ve diğer akademik çalışmalarımdan ve okumalarımdan bir özet yapayım.

1. Başlangıçta projenin geçerliliği (viability) analiz edilmeli ve proje ücretinin vergi mükellefleri yerine kullanıcılar tarafından ödenmesi temin edilmelidir. Projenin teknik zorunluluğu gerektirmedikçe devlet katkısı/garantisi sağlanmamalıdır. Projede kullanıcıların, sağlanıyorsa kamu finansmanının ödeme gücü (affordability) özenle analiz edilmelidir.

2. Projenin başlangıcında gerçekçi bir ihtiyaç tahmini yapılmalıdır. (örneğin A ve B bölgeleri arasında günde 15.000 bin kişi+50.000 konteyner yük taşınacak şekilde ihtiyaç/talep belirlenmelidir).

3. Projenin kamu finansmanıyla mı yoksa KÖİ yöntemiyle mi yapılırsa daha etkin sonuç üreteceği (value for public Money) hususu kamu kesimi karşılaştırıcısı (Public Sector Comparator, veya PSC) çalışmasıyla analiz edilmelidir.

4. Proje AB kamu alımları direktiflerinin öngördüğü gibi karmaşıklık içeriyorsa (ki Gebze-İzmir otoyolu içeriyor), rekabetçi diyalog yöntemiyle saydam biçimde ihale edilmelidir. Pazara giriş engeli yaratmamak için proje yatırım maliyeti gereksiz yere büyütülmemelidir (bu projelerde öngörülen asgari sermaye şartı özel sektör için finansal yük/pazara giriş engeli içermektedir). Rekabetçi diyalog ihalesinde, piyasanın kamu kurumlarına farklı yöntemler önermesine izin verilmelidir. (örneğin, A ve B bölgeleri arasındaki taşıma karayolu, tren yolu, havayolu ile mi yapılacak veya deniz geçişi köprü mü tünel yöntemiyle mi olacak hususları ayrıntılı biçimde sorgulanmalıdır). Alınan yöntem tekliflerine göre hazırlanacak nihai şartname ihaleye çıkarılmalıdır.

5. Sözleşmede ayrıntılı hizmet performansı standartları belirlenmeli ve kamuoyuyla paylaşılmalıdır.

6. Projenin geçerliliği finansman kuruluşlarınca test edilmelidir. Bu nedenle devlet tarafından kredi garantisi sağlanmamalıdır.

7. Sözleşmeden kaynaklanan kamu yükümlülükleri devlet muhasebe sisteminde saydam ve ayrıntılı biçimde rapor edilmelidir.

Genel değerlendirme

• Gebze-İzmir projesi hazırlanırken talep tahmini, fizibilite ve PSC analizlerinin nasıl yapıldığını ve tutarlılığını bilmediğimizden üzerinde konuşamıyoruz. Bir takım rakamlar havada uçuyor ama dayanağı yok.(ayrıntılı etkinlik analizleri konusunda açıklayıcı bilgiler için şu -solcu!-siteye göz atabilirsiniz. Modül 5)
• Bakanlığın hazırladığı proje üzerinden ihaleye çıkıldı ve projenin büyük yatırım tutarı (asgari sermaye şartı %20/pazara giriş engeli) nedeniyle sadece iki teklif verildi. Bu nedenle ihale sonucunu rekabetçi ve etkin olarak nitelendirmek çok zor görünüyor.
• Proje uzunca bir süre kredi bulamadı. Kanunla sözleşme revizyonu yapılarak, kredi kullanımını kolaylaştırmak adına projeye borç üstlenim garantisi verildi. Oysa kitap (s. 87) önceki yapılan etkinlik analizlerinin yanısıra, kredi kuruluşlarının projenin geçerliliği konusunda yapacakları analizlerin çok önemli olduğunu söyler. Anlıyoruz ki geçiş garantisine rağmen -özellikle yabancı- finansal kuruluşlar projeyi riskli buldu ve kredi sağlamakta isteksiz davrandı.
• Bayramda ücretsiz yapılan geçişlere ait istatistikler yayımlandı. Umarız sözleşmenin performansına ve kamu yükümlülüklerine ilişkin gerçekleşmeler düzenli ve saydam biçimde yayımlanır ve bağımsız araştırmacılar da ona göre analiz yapabilir.
• Projenin etkinlik analizine göre elimizde kala kala bir geçiş ücreti ve garantisi kaldı. Bizim yaptığımız da eldeki bu verileri kullanarak projenin yapılabilirliğini ve geçerliliğini analiz edebilmek. Daha fazla veri sağlanırsa kuşkusuz analizler daha da ayrıntılı olur.
• Kaldı ki bugünkü kuşağın kullanacağı köprü/yol hizmetinin bedelini gelecek kuşaklar da ödeyecektir. Sadece etkinlik kazanımının değil, kuşaklar arası gelir aktarımının etik sonuçlarının da gözetilmesi gerekmektedir.*

*Bu tespit Dünya Bankası'nın Hazine Müsteşarlığı'nın yararlanması için yaptırdığı şu çalışmaya aittir. Okumasını bilene.

Ecorys, (2008). The Next generation of PPP in Turkey. Final Report commissioned by the World Bank (Executing Entity) for the benefit of the Government of Turkey represented by the Treasury (the Client). (s. 28, par.2)